国家人口和计划生育委员会


国家人口计生委关于推进县乡人口和计划生育服务机构管理机制改革的指导意见

国人口发〔2009〕63号


各省、自治区、直辖市人口计生委，计划单列市、新疆生产建设兵团人口计生委，解放军、武警部队人口和计划生育领导小组办公室，中直机关、中央国家机关人口计生委：

　　为贯彻落实《中共中央国务院关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》（中发[2006]22号）精神，进一步深化综合改革、创新体制机制，全面加强人口和计划生育基层基础工作，促进实现人民群众享有均等的人口和计划生育基本公共服务，进一步提高优质服务水平，现就推进县乡人口和计划生育服务机构管理机制改革提出如下意见。

　　一、充分认识推进县乡人口和计划生育服务机构管理机制改革的重要性和紧迫性

　　经过多年的努力，我国人口和计划生育工作取得了举世瞩目的伟大成就，人口和计划生育系统形成了一个集行政管理、宣传倡导、科技服务、信息综合、群众工作为一体的服务管理网络。县乡人口和计划生育服务机构是这一网络的重要组成部分，在落实计划生育基本国策、促进群众生殖健康、实施人口规划中发挥了重要作用，同时在应对非典型肺炎、冰冻雨雪灾害和抗震救灾等突发公共事件中做出了应有贡献，成为基层社会管理和公共服务领域的一个重要平台。

　　当前，人口和计划生育工作已经进入稳定低生育水平、统筹解决人口问题、促进人的全面发展的新阶段，人口计生部门的工作职责作出了新的调整并得到拓展，中央扩大内需、改善民生的政策措施陆续出台，相关经济社会发展领域的改革不断深化，转变政府职能、建设服务型政府的步伐加快，人民群众计划生育、优生优育、生殖健康的需求日益提高并趋向多元。这些给人口和计划生育工作既带来了新的发展机遇，又提出了新的更高的要求。

　　与新形势、新任务相比，部分县乡人口和计划生育服务机构存在服务功能不够完善、服务特色不够鲜明、服务质量不够高等问题，制约了人口和计划生育事业的稳定健康发展。通过管理机制的改革，推动县乡人口和计划生育服务机构加快发展的任务十分紧迫。各级人口计生部门必须坚持与时俱进，加快改革步伐，将县乡人口和计划生育服务机构管理机制改革作为深化人口和计划生育综合改革、创新体制机制的一项重要内容，建立与稳定低生育水平、统筹解决人口问题、促进人的全面发展相适应的管理机制，为人口和计划生育事业发展提供坚强的组织保障。

　　二、县乡人口和计划生育服务机构管理机制改革的指导思想、基本原则和总体目标

　　（一）指导思想：坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观为统领，在稳定低生育水平的基础上，按照统筹解决人口问题、促进人的全面发展的要求，稳定健全县乡人口和计划生育服务机构，进一步拓展服务内容、创新管理机制、提高队伍素质、加强质量监管、完善保障措施，不断提高人民群众享有均等人口和计划生育基本公共服务的水平，促进社会和谐和全面小康社会建设。

　　（二）基本原则：坚持以人为本，把满足人民群众的计划生育、优生优育、生殖健康需求作为工作的出发点和落脚点；坚持公益性质，强化政府在推进人口和计划生育基本公共服务中的责任和投入；坚持突出特色，以家庭为中心，以育龄群众为重点，积极开展多样化、个性化服务；坚持因地制宜，在确保稳定低生育水平的基础上，鼓励各地创造符合本地实际的多种形式的发展模式；坚持把握重点，创新和完善管理机制，顺应人民群众需求，依法开展服务，全面开展队伍职业化建设。

　　（三）总体目标：利用5到10年的时间，把县乡人口和计划生育服务机构建设成为当地开展人口和计划生育服务的优质资源，成为群众接受计划生育/生殖健康服务的首选单位。

　　到2010年，县乡人口和计划生育服务机构功能进一步健全完善，管理运行机制高效规范，队伍职业化建设体系初步形成。县乡服务站技术人员所占比例不低于80%。每个县站至少有1名高级职称的专业技术人员，3名以上中级职称的专业技术人员；每个乡站有1名以上具有临床执业（助理）医师资格的专业技术人员，有1名专兼职宣传教育人员，2/3的乡站至少有1名临床执业医师资格的专业技术人员。

　　到2015年，县乡服务机构发展能力逐步增强。形成一支结构合理、服务优良、精干高效、廉洁奉献的职业化队伍，普遍建立起比较完善的、适应人民群众多元化需求的基层人口和计划生育服务体系。到2015年，县乡服务人员（除工勤人员外）应全部取得相应技术职称或职业资格。

　　东部地区要率先实现上述目标。

　　三、稳定工作机构，坚持公益性质

　　（四）加强和完善县乡人口和计划生育公共服务机构。在经济社会改革和发展中，确保基层人口和计划生育工作机构和队伍稳定。以实施国债建设项目为契机，加强县乡人口和计划生育服务机构能力建设，着力打造以县级服务中心为龙头、乡级服务站为骨干、村级服务室为基础、流动服务车为纽带的基层公共服务平台。健全行政部门、服务机构、自治组织、群众团体目标一致、上下联动、信息共享、高效运转的人口和计划生育公共服务网络。

　　（五）突出公益服务特色。县乡人口和计划生育服务机构要把满足群众需求、增进社会效益放在首位，坚持公益性质，不得以营利为目的。坚持以人为本、优质服务的理念，贯彻“面向基层、深入乡村、服务上门、方便群众”的工作方针，坚持主动服务、跟踪服务、全程服务。要强化政府责任和财政投入，提供计划生育免费基本技术服务的，不得收取服务费用；开展其他服务项目的，要依法取得相关资质许可。积极推进基本公共服务均等化，加快服务体系建设、服务机制、服务内容、服务信息的均等化和城乡一体化步伐。

　　四、拓展服务功能，提高服务质量

　　（六）增强公共服务功能。拓展县乡人口和计划生育服务机构服务领域和内容，以育龄人群为重点，以稳定低生育水平为首要任务，切实承担宣传教育、技术服务、药具发放、人员培训、信息咨询、优生指导、随访服务、生殖保健等八项职能。鼓励各地从实际出发，积极创造条件，以家庭为中心，开展有针对性的婴幼儿早期启蒙教育、老年预防保健等综合服务，适应和满足人民群众日益增长的多方面需求。

　　（七）进一步提高县乡人口和计划生育服务机构的服务质量。加强服务机构基础设施标准化、规范化建设，提高装备水平。充分利用现代信息技术，积极开展全员人口信息管理，建立育龄人群生殖健康档案，完善电子医疗文书，提高服务信息化水平。加强对县乡服务机构设置、人员执业、应用技术、诊疗设备、药具产品、服务过程、文书档案等方面的执法检查和监督管理。建立和完善机构设置标准、人员职业标准、资格认证上岗制度、服务标准规程、质量控制制度，建立规范的服务转诊机制、信息共享机制，规范服务程序和服务行为，提高服务质量，为群众提供优质服务。

　　五、改革层级管理，明确职能分工

　　（八）规范县乡村人口和计划生育服务机构的名称。县级人口计生服务机构的名称统一为“人口和计划生育服务中心”；乡级人口计生服务机构的名称统一为“人口和计划生育服务站”；村级设立“人口和计划生育服务室”。

　　（九）充分发挥县级服务机构的带动作用。县级人口和计划生育服务指导中心是本辖区计划生育、生殖健康、家庭保健服务中心，承担本辖区内人口和计划生育公共服务职能，包括计划生育技术服务和家庭保健服务，宣传教育培训，人口计生政策咨询，避孕药具发放，协助开展实有人口信息采集的指导、整合和统计事务，根据委托承担有关人口计生行政事务办理，对乡级提供技术支持和业务培训指导等工作。

　　（十）不断强化乡级服务机构的主体作用。乡级人口和计划生育服务站是基层服务体系的主体，同时承担着协助开展相关行政事务办理，实有人口个案信息和育龄人群计划生育信息的采集、更新和统计，流动人口信息通报与信息交换以及其他人口计生业务统计工作，对村级服务人员提供业务培训指导等职能。各地应结合当地实际，合理规划乡（镇）人口和计划生育服务中心站建设，加强装备，配强人员，不断提高服务能力，在承担本乡（镇）人口和计划生育服务任务的同时，还应承担对邻近1至2个乡（镇）服务站的辐射和带动作用，方便群众，提高服务水平。

　　（十一）进一步巩固村级服务室的网底作用。村级人口和计划生育服务室是人口计生服务体系的网底，直接面对群众，组织提供宣传教育、政策咨询、药具发放、随访服务、实有人口个案信息和育龄人群计划生育信息采集、更新和统计等工作。

　　（十二）改革完善层级管理。在落实属地党委、政府人口和计划生育责任的基础上，明确县、乡、村三级职能，建立分级负责、协作配合、权责统一、运转有效的管理机制。积极探索村级服务人员实行“县聘乡管村用，业务由乡级具体指导”等做法。各地要大胆探索加强县乡两级服务机构协调配合、共同发展的管理模式：一是县乡共同管理乡级服务机构，县主管，乡协管；二是服务能力较强的县站可以办分站；三是乡镇中心站带动普通乡站共同发展。通过技术资源的纵向整合，实现城乡联动、连锁共赢，一体化发展。

　　六、加强能力建设，提供人财保障

　　（十三）加快职业化建设步伐。加强与相关部门的协调，畅通职称晋升与资格认定和执业注册的渠道，完善人口和计划生育专业技术人员职称考评制度，探索建立人口计生系统技术人员相关专业职称序列和考核评审、职称晋升的有效机制，全面推进以社会管理和公共服务为特征、以家庭为中心、以育龄群众为主要对象的高素质职业化的人口计生网络队伍建设。力争用2－3年时间，建立并完善生殖健康咨询、家庭计划指导、计划生育医学、人口社工、人口信息等计划生育相关专业职称（职业、执业）序列。完善人员准入、考核奖惩、人事分配、在职培养和人员保障等相关制度，县乡服务机构新聘用人员原则上应具有临床执业（助理）医师资格或全日制大专以上学历。采取聘用、交流、合作等多种方式和途径，吸收和利用必要的相关专业技术人员，提高服务能力和水平。充分发挥专门研究机构的作用，为人口计生系统学历教育、在职培训、职业化建设提供支持。

　　（十四）建立事权与财力相匹配的财政投入保障机制。要积极争取各级政府增加对人口和计划生育的投入，到2010年各级财政投入人口和计划生育事业费达到人均30元。加大对困难地区的专项转移支付力度。将县乡服务机构人员经费和免费基本服务项目经费等公共服务经费、发展建设经费纳入各级政府预算，全额安排。有条件的地方，可以建立岗位津贴制度，用制度激励人，以待遇留住人。

　　（十五）加强与相关部门的合作和资源共享。在加强县乡及城市社区服务机构自身能力建设的同时，充分调动社会资源，提高人口和计划生育公共服务的水平。按照便民、利民的原则，将涉及群众的人口计生事务的受理，纳入社区“一站式”服务机构的服务范畴，实现社区“一站式”服务。

　　七、加强对县乡人口和计划生育服务机构管理机制改革的领导

　　（十六）加强组织领导。各级人口计生部门要充分认识推进县乡人口和计划生育服务机构管理机制改革的重大意义，将这一事关人口计生事业长远发展的重大问题真正摆上重要议事日程。主要领导要亲自抓，明确责任分工，抓好任务分解，结合工作实际，制定具体方案，认真组织实施，务必取得实效。要加强和编办、卫生、财政、民政、教育、妇儿等部门的协调，形成合力，齐抓共管。

　　（十七）切实抓好试点。县乡人口和计划生育服务机构管理机制改革涉及面广、情况复杂、难度很大，不可能一蹴而就，既要积极，又要稳妥。要统筹兼顾、分类指导，选择不同类型地区先行试点，取得经验后逐步推开。试点地区要在党委、政府的统一领导下，扎实推进改革相关工作。

　　（十八）加强工作指导。要密切关注改革进程，开展经常性的专题调研，及时研究改革中遇到的新情况、新问题，帮助基层解决实际困难。认真总结试点经验，完善相关政策措施，为全面建立县乡人口和计划生育服务机构管理新机制奠定坚实基础。

国家人口计生委
二 ○ ○ 九年八月二十五日


举证责任倒置的有限性

中国医师协会维权委员会
北京市华卫律师事务所
邓利强 律师


2001年12月21日最高人民法院出台了一则司法解释要求医疗机构就医疗侵权诉讼承担无过错和无因果关系的举证，即举证责任倒置。在现实工作中有些患者要求医院在任何诉讼中都承担举证责任倒置，我们认为这种观点是错误的，让我们从一则案例看一下举证责任倒置的有限性。
2002年月7日23日北京市卫生局转发了《卫生部关于重申加强一次性使用无菌医疗用品管理的通知》，北京地区各医院为此展开了相应的检查，北京某医院在自查自纠中发现本院在一定时期内存在少量复用心导管和球囊导管现象，医院对相关人员进行了处罚，北京市卫生局也作出了相应的处理。该事件后来被媒体曝光，形成了所谓“二号管（即复用导管）事件”，于是几十余名患者起诉医院要求赔偿。在诉讼中患者要求医院证明其在手术中使用的是新球囊和导管，即要求医院承担举证责任。作为代理人，我经过认真分析认为患方的这种观点是对举证责任倒置的误读，我认为在本纠纷中不适用举证责任倒置，并说服法官接受了我的观点：医方的举证责任倒置不是无限的，举证责任倒置是有限的！我们赢得了案件公正合理的解决。在庭审中我对二号管的举证责任分配分析如下：
《民法通则》第一百二十一条至第一百二十七条规定了特殊侵权举证责任倒置的几种情形，医疗侵权不在此列，因此医疗侵权本应适用谁主张谁举证的原则，但最高人民法院2001年12月21日公布的法释（2001）33号司法解释第四条第八项要求“因医疗行为引起的侵权诉讼，由医疗机构就医疗行为与损害结果之间不存在因果关系及不存在医疗过错承担举证责任”，这就是目前大家所知道的医疗侵权举证责任倒置，关于二号管纠纷患者及其代理人在理解这一司法解释上存在很大的误区，这表现在：
1、医疗举证责任倒置仅存在于“因医疗行为引起的侵权诉讼”。导管和球囊的复用与否不适用此原则。
2、在医疗侵权诉讼中患方也并非完全不负举证责任，患方对医患合同存在与否及损害后果存在与否仍负举证责任。
患方在诉状中把举证责任要求医院提供证据证明给其做心脏介入手术时使用的是一次性导管，要求医院提供给其做心脏介入手术使用的购买手续，使用程序和销毁的证据”，否则患方就认定其被使用的是二号管，患方的这种要求完全与举证责任倒置的司法解释本意风马牛不相及，对司法解释的这种理解完全是错误的。这表现在：
第一，没有法律和司法解释规定医院对此举证责任，最高人民法院仅规定在医疗侵权诉讼中，患者有侵害后果后，才由医院证明医疗无过错和无因果关系，因此医疗侵权诉讼应当称为举证责任的转移更准确。
第二，没有任何法规和部门规章规定医生在使用导管时留下证据证明该导管使用情况。
第三，从使用导管的概然性上讲让医院证明其使用的导管球囊不是复用的也是没有道理的，因为先有新开封的导管球囊才会存在使用后的复用问题，新的导管球囊总是第一位的，然后才是复用管的问题。而且从技术上讲，只有少量使用过的导管和球囊才能重新使用，因此从法律概然性的角度出发，使用新导管的概然性远远大于使用复用管概然性，那种“不能证明是一号管就是二号管”的主张是毫无道理的。
第四，也是重要的一点，我们不得不面对和让我们困惑的问题是：毕竟卫生行政部门认定了我们有复用现象，媒体也从道义上对医院予以了负面的评价，在这一就基础上法院可否依职权要求我们证明我们使用的是什么导管和球囊，对此我们的意见是：
最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第七条规定：在法律没有具体规定，依本规定及其他司法解释无法确定举证责任承担时，人民法院可以根据公平原则和诚实信用原则，综合当事人举证能力等因素确定举证责任的承担。
本案患方起诉的是侵权之诉，医疗侵权的举证分配上有明确的司法解释，本案不存在“无法确定举证责任问题”因此本案就不存在举证责任在审理过程中的法庭分配问题。
从公平的角度来讲，法律法规和医疗工作规范未要求医生使用导管球囊时留下证据确认新旧，在本案中若如此分配举证责任对医院不公。
从诚信的角度讲，大家应严格区分个别医务人员的违规和医院的失信问题。请大家不要忘记，本案的起因是医院对本院医务人员的自查自纠。在查出问题后医院既没有回避也没有护短，是医院首先对此事进行的查处，然后才是媒体的介入，这一前提也充分说明医院在维护患者权益方面的态度。因此，以有行政处理为依据认定医方若不能证明使用的是新管就是复用管没有道理的，也没有法律依据，是对举证责任错误的理解。
综合上述分析我们可以明确得出结论，本案患方所主张的是侵权之诉，侵权之诉自有其构成要件和举证责任分配原则，根据现有法律和司法解释，本案举证责任的分配是明确的，不存在个案分配问题，那种要求医方出具证据证明其使用的是新管子否则就推定为复用管是观点从任何角度都是站不住脚的。
经过法院认真评议于2003年12月23日作出一审判决驳回了患方的诉讼请求，因此我们说虽然最高院规定了举证责任的倒置，但这一倒置是有条件的，也是有限制的。在医疗纠纷中希望医院机构认真解读患方的起诉案由，恰当应用举证责任，以期在不利的司法环境中更好地维护医方的合法权益。
最后，我想说明的是：虽然法院支持了我们的观点，但法院仍然认为医院在导管和球囊的使用中应严格管理、改进工作。在此我们也提醒广大医务人员，在目前的医疗执业环境下，医生应更加严格依法行医，在工作中尽可能完善规章制度，在各种医疗器械的使用中，要严格依照法律法规行医，以免减少不必要的纠纷。