福州市人民政府关于废止、宣布失效部分市政府规章的决定

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福州市人民政府关于废止、宣布失效部分市政府规章的决定

福建省福州市人民政府


福州市人民政府关于废止、宣布失效部分市政府规章的决定      

福州市人民政府令第48号


  《福州市人民政府关于废止、宣布失效部分市政府规章的决定》已经2010年11月8日市人民政府第27次常务会议通过,现予公布,自公布之日起生效。

                     市长:苏增添

                     二○一○年十一月十六日

  福州市人民政府关于废止、宣布失效部分市政府规章的决定

  为了维护我国社会主义法制统一,更好地适应加快建设法治政府、全面推进依法行政的要求,根据《国务院办公厅关于做好规章清理工作的通知》(国办发〔2010〕28号)要求,市人民政府对现行市政府规章进行了全面清理。经过清理,市人民政府决定:

  一、下列8件市政府规章予以废止:

  1、《福州市城市危险房屋管理规定》(榕政[1991]30号,1991年10月30日市人民政府颁布)

  2、《福州市城市房屋拆迁纠纷裁决办法》(市政府令第3号,1993年5月11日市人民政府颁布)

  3、《福州市经济适用住房建设管理暂行办法》(榕政综[1998]210号,1998年9月3日市人民政府颁布)

  4、《福州市计算机信息系统安全管理规定》(榕政综[1996]204号,1996年10月29日市人民政府颁布)

  5、《福州市引进高层次人才若干规定》(榕政综[1998]199号,1998年8月19日市人民政府颁布)

  6、《福州市实施〈福建省计划生育条例〉办法》(榕政[1993]16号,1993年8月10日市人民政府颁布)

  7、《福州市组织机构代码管理办法》(市政府令第17号,1997年8月28日市人民政府颁布)

  8、《福州市个人购房公积金贷款管理暂行办法》(榕政综[1998]87号,1998年4月16日市人民政府颁布)

  二、下列3件市政府规章宣布失效:

  1、《福州市水利建设基金筹集和使用管理实施细则》(榕政综〔1998〕90号,1998年4月20日市人民政府颁布)

  2、《福州市科技园区暂行管理办法》(榕政[1997]15号,1997年7月2日市人民政府颁布)

  3、《福州名牌产品管理办法》(榕政综[1999]199号,1999年8月9日市人民政府颁布)

  本决定自公布之日起生效。



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陈少英 华东政法大学 教授



关键词: 滥用公司组织形式/公司法人格否认/反避税
内容提要: 随着我国市场经济的发展,公司数目不断增多,公司形式日益复杂,公司及其股东利用公司法人格进行税收规避的行为日趋严重,其手段更加多样化并具有隐蔽性,损害了国家的税收利益,给社会经济造成不良后果。本文通过对非居民企业间接转让股权进而避税的两个案例的实证分析,指出公司法人格否认制度在我国税法中实际上已有规定并运用于实践。为有效地衔接公司法和税法的相关规定,有必要对公司法人格否认制度在反避税中的适用作进一步探讨,以期更好地规制企业的避税行为,并使其承担起社会责任。


公司法人格否认是指为阻止公司独立人格的滥用,保护公司债权人利益和社会公共利益,就具体法律关系中的特定事实,否认公司与其背后的股东各自独立的人格及股东的有限责任,责令公司的股东对公司债权人或公共利益直接负责,以实现公平、正义之目标要求而设置的一种法律措施。[1]我国2005年修订《公司法》,在公司法中正式确立了“公司法人格否认制度”。如今,该制度不仅在民商法和民事诉讼法中得以运用,而且在环境保护、社会保障等公共政策领域也得到运用。笔者通过近年在我国发生的非居民企业间接转让股权的避税案例,探讨公司法人格否认制度在反避税中的规定和适用问题。

一、非居民企业间接转让股权的避税案例引发的思考

近年来,非居民企业股权转让所得税问题引起国家税务部门的重视,并陆续颁布相关规定予以规范。目前已有税务部门最终裁定外国投资者(直接或间接)转让其在中国投资所取得的转让所得,需要在中国缴纳预提所得税的案例。其中,重庆渝中国税否定新加坡中间控股公司案和江苏江都国税取得迄今为止最大单笔非居民间接转让股权税款案具有典型意义。

(一)重庆渝中国税否定新加坡中间控股公司案[2]

2008年5月,渝中国税通过合同登记备案发现重庆A公司与新加坡B公司签署了一份股权转让协议。根据该协议,新加坡B公司将其在新加坡设立的全资控股C公司100%的股权转让给重庆A公司,转让价格为人民币6338万元,股权转让收益900多万元。渝中国税在进一步调查后核实,目标公司C公司实收资本仅为100新加坡元,该公司持有重庆D公司31.6%的股权,除此之外没有从事其他任何经营活动。因此,新加坡B公司转让C公司股权的实质是转让重庆D公司31.6%的股权。具体交易如下图所示:



(二)江苏江都国税征收非居民间接转让股权税款案[3]

2010年6月,江苏省江都市国税局对迄今为止国内最大一笔境外非居民间接转让国内企业股权所得征税入库,入库税额高达1.73亿元人民币。本案中,境内企业扬州诚德钢管有限公司(简称“A公司”)是江都市由江苏诚德钢管股份有限公司和美国凯雷投资集团(简称“凯雷集团”)合资成立的公司。其中,凯雷集团所属C公司通过香港的全资子公司(简称“B公司”)占有A公司49%股权。2010年1月,C公司在我国境外向美国Precision Castparts Corp.(PCC)公司旗下的全资子公司司普斯亚洲有限公司(简称“D公司”)整体转让B公司,并取得巨额利得。该案交易前后,江都国税局就相关事实进行了深入调查,并与C公司进行艰难谈判,认定B公司属于“无雇员、无其它资产和负债、无其它投资、无其它经营业务”的“特殊目的公司”。最终,C公司同意按本次股权转让所得缴纳非居民企业所得税;5月18日,C公司美国总部缴付2540万美元(折合人民币1.73亿元)税款到账。具体交易如下图所示:



(三)两案例是“刺破公司面纱”的反避税尝试

利用公司独立实体,实现公司股东规避法定纳税义务的目的,在现实经济生活中绝非少见。特别是一些跨国企业集团,在避税地设立各种名目的基地公司,将公司独立人格用于减少税负之目的,公司法人格否认在这一领域就可以大显身手,以揭开只为避税目的而存在的公司面纱,令纳税人履行必要的纳税义务。对此,各国政府都采取积极措施,通过受控外国公司税制,防止投资者利用公司形式而不履行一个独立实体的纳税义务。例如,加拿大一钢铁制造商在巴哈马设立一附属子公司,然后将母公司以前直接进口的钢材改由子公司去购买,再卖给母公司。这样,母公司将它的部分利润留在避税地巴哈马的子公司中,根据税法的规定,母公司可随时将这些利润调回加拿大。法院即否认公司法人格,裁决对母公司的这些利润征收所得税。[4]又如,某英国公司拥有三个在肯尼亚注册的公司,尽管公司章程确认各个公司的董事会均应在肯尼亚召开,但事实上三个公司均由其英国公司控制、管理;法院认为,在肯尼亚注册实为一个骗局,三个公司的住所地均应为英国,并应在英国纳税。[5]在我国已有资料显示:一些跨国公司在避税地设立各种名目的基地公司,每年避税达300亿元人民币以上。[6]2007年颁布的《企业所得税法》专章设立了与国际接轨的反避税制度,其中第41条至46条明确对转让定价避税、避税地避税、资本弱化避税等作了禁止性规定。该法第47条作为兜底性条款弥补了列举式规定不能穷尽所有避税方式的缺陷。上述两个案例正是我国税务机关对非居民企业滥用公司组织形式规避股权转让所得税而启动公司法人格否认制度进行反避税的尝试。与受控外国公司税制不同,这里不仅仅是揭开公司面纱,令其履行纳税义务,更是刺破或穿透公司面纱,令控制公司承担纳税义务。

二、公司法人格否认制度彰显于我国反避税的税收立法

公司的基本特征之一就是公司享有独立人格,公司股东对于公司债务承担有限责任。公司独立人格制度有利于集中资本、扩大投资并减少投资者的风险,在市场经济的发展过程中起着十分重要的作用。美国学者巴特尔(Butter)指出:“有限责任公司是当代最伟大的发明,其产生的意义甚至超过了蒸汽机和电的发明。”[7]但公司独立人格制度最重要一点在于它割断了公司股东与公司债权人之间的天然联系,在股东直接支配公司资产,并滥用公司的控制权,侵害债权人和社会公众利益时,被侵害者由于只同公司存在法律关系,不能向公司背后的股东主张权利。这就为股东特别是控制股东谋求法外利益创造了机会,使其成为股东规避法律责任的工具。

如前述案例中,根据我国现行《企业所得税法》第3条第3款规定,非居民企业在中国境内未设立机构、场所的,或者虽设立机构、场所但取得的所得与其所设机构、场所没有实际联系的,应当就其来源于中国境内的所得缴纳企业所得税。第37条规定,对于非居民企业取得上述所得应缴纳的所得税,实行源泉扣缴,以支付人为扣缴义务人;税款由扣缴义务人在每次支付或者到期应支付时,从支付或者到期应支付的款项中扣缴。然而,外国投资者(非居民企业)在向中国境内投资时,出于避税目的,通常在境外成立特殊目的公司作为中间控股公司。对此,《企业所得税法》第47条规定,企业实施其他不具有合理商业目的的安排而减少其应纳税收入或者所得额的,税务机关有权按照合理方法调整。那么何谓“不具有合理商业目的”,根据《企业所得税法实施条例》第120条的解释,是指以减少、免除或者推迟缴纳税款为主要目的。从各国法律来看,似乎并未对何谓“合理商业目的”标准做出一个统一的定义。英国在判例中曾经试图对“商业目的”标准做出定义:在IRC v.Brebner一案[8]中,法官认为“商业目的并不必然与财务有关,比如,为了防止被接管也是一个正当的商业目的。应当将可能量化的税收利益与商业利益进行比较衡量,看孰轻孰重。”在IRC v.Plummer一案中,法官认为“主要目的必须是真实的商业目的,而不是为获取税收利益。”在Philip Brothers Chemicals Inc.v.Commissioner一案[9]中,法院认为案件中的离岸空壳公司并没有证据证明其进行了任何实质上的商业活动,也没有获得任何收益,并引用了大法官LearnedHand在另一个案件中的判决,认为一个公司必须从事除了避税以外的工业、商业或其他活动,才能将该公司排除在避税目的范围之外。换言之,“公司”一词应指那些进行了正常意义上的“商业”行为的公司,并且逃避税收并不能被认为是正常意义上的“商业”行为。因此,法院认为,该离岸空壳公司的设立不具有任何商业目的,而向纳税人补征100%的税款。

首先对“合理商业目的”予以界定的国家也是英国。在Ramsay一案[10]中确立了界定“合理商业目的”的拉姆齐规则。在该案中,法官认为法院可以根据整个安排去判断可能产生税收上后果的任何一项交易的法律本质,而不局限于依据该避税安排中每个单个的交易来判断真伪。假如这项避税安排是一个有机联系的整体而并非一个个独立的交易行为,而且其并不在实质上产生收入或者损失,并不影响纳税人的收益,其可以在税收上视为无效。换言之,对于是否具有合理商业目的的判断,需要建立在对所有相关的事实和情境进行客观考量和合理推断的基础之上。从英国对“合理商业目的”界定的结果来看,似乎也没有得出令人信服的明确定义。

鉴于在实践中很难理解和掌握“不具有合理商业目的”的辨别标准,国家税务总局在《特别纳税调整实施办法(试行)》(国税发[2009] 2号)第92条中规定,税务机关可依据所得税法第47条及所得税法实施条例第120条的规定对存在以下避税安排的企业,启动一般反避税调查:(1)滥用税收优惠;(2)滥用税收协定;(3)滥用公司组织形式;(4)利用避税港避税;(5)其他不具有合理商业目的的安排。对于非居民企业间接转让股权行为的涉税事宜,国家税务总局又在《关于加强非居民企业股权转让所得企业所得税管理的通知》(国税函[2009] 698号)中明确指出:境外投资方(实际控制方)间接转让中国居民企业股权,如果被转让的境外控股公司所在国(地区)实际税负低于12.5%或者对其居民境外所得不征所得税的,应自股权转让合同签订之日起30日内,向被转让股权的中国居民企业所在地主管税务机关提供规定的材料;主管税务机关对境外投资者提交的材料进行审核后,如果认为转让行为属于境外投资方通过滥用组织形式等安排间接转让中国居民企业股权且不具有合理的商业目的,从而规避企业所得税纳税义务的,则主管税务机关层报税务总局审核后可以按照经济实质对该股权转让交易重新定性,否定被用作税收安排的境外控股公司的存在,对非居民企业间接转让居民企业的股权所得进行征税。

在税法中,可从以下几方面初步判断非居民企业股权转让是否负有纳税义务:第一,被转让的公司没有或几乎没有其他经营活动;第二,被转让公司的资产、规模和人员较少(或小),与所得数额难以匹配;第三,被转让公司没有或几乎没有对居民企业的控制权或处置权,也不承担或很少承担风险;第四,被转让公司所在国家(地区)对有关所得不征税或免税,或征税但实际税率极低。如被转让企业符合上述情形,则很有可能被我国税务机关认定为“无雇员、无其它资产和负债、无其它投资、无其它经营业务”,即“不具有合理商业目的”而否定被转让企业的存在,非居民企业由此需承担纳税义务。

如今,外国投资者(非居民企业)在其与我国境内被投资企业之间插入一个在境外设立的特殊目的公司作为中间控股公司以实现避税的模式,在我国现行企业所得税法框架下已经受到了直接的规制。然而,如果外国投资者设立了多层次的中间公司,比如先设立一个BVI公司,然后在BVI下面又设立一个“导管公司”,然后境外投资者转让BVI公司,那么我国现行所得税法的规范效力或者规范的效果能否涉及到该外国投资者,尚值得商榷。当然,在《国家税务总局关于加强非居民企业股权转让所得企业所得税管理的通知》中采有“实际控制者”的提法,但如何界定“实际控制者”在税法上并不十分明确,实践操作对税务机关的征管能力也提出了新的挑战。因为中间间隔的层次越多,税务机关获取完整信息的难度也越大。因此,面对多层次的中间公司,有待于对公司法人格否认作进一步探讨,以求立法和操作更加完善。

三、公司法人格否认制度适用于我国税法的理论探讨

(一)公司法人格否认法理适用于反避税的场合

在民商法上,法人格否认适用的领域主要是四个:公司资本显著不足、利用公司规避合同义务、利用公司规避法律和公司法人格形骸化。但在税法上,日本学者小树芳名认为将法人格否认具体运用到税法的什么领域是个难以回答的问题。在法人设立无效的场合、法人的设立与经营仅以减少税负为目的的场合,可以适用法人格否认;除此之外,都应该慎重。[11]美国在大多数情况下,国内税务局和法庭会承认根据州法律赋予的公司的法律人格。但是,在例外情况下,公司也会因为缺少实质而被否认其法人格,关键是看在公司层面上进行或者从事商业活动的程度。公司越是介入贸易或者商业活动,它就越不会被认为是一个虚假交易而被否认其独立实体的地位。[12]因此,在反避税中适用公司法人格否认的场合主要有两个,即利用公司规避法律义务和公司法人格形骸化。

试论征收土地补偿制度设计的成本效益分析

闫凤翥


【目录】
1,引言
2,现行征收土地补偿制度;
3,现行征收土地补偿制度设计成本大于效率;
4,构建具有中国特色的征收土地补偿制度;
5,结论。
【摘要】由于我国长期实行城乡“两元”化计划管理体制,逐步形成了不合理的城乡政策以及对农村集体所有土地权益的不当限制,自建国以来,征收集体土地的补偿制度均以耕地平均年产值作为补偿标准制度延续至今。随着我国加入WTO以后市场经济的建立,在市场经济逐步完善的今天,征收土地补偿制度设计通过引入成本效益分析,重构以市场价格补偿制度,使农民也应成为市场的参与者和社会发展的受益者。为此,改革征地补偿制度设计对于促进社会公正,构建和谐社会具有重要的意义。
由于现行征收土地补偿的不完全性和非公平性,相当程度上造成和加剧了滥用征收土地权,侵犯土地权利人合法权益,危及国家粮食安全、土地合理利用以及社会安定和谐等一系列问题。为了解决上述问题,充分发挥土地资源的经济效益和社会效益,征收土地补偿制度引入成本效益分析,确立合理的市场补偿制度,对于保护农民权益、规范政府征收土地行为、优化土地资源利用、维护社会稳定等均具有显著地经济效益和社会效益。因此。提出构建具有中国特色征收土地公平补偿制度的建议。
【关键词】征收土地 土地补偿 制度设计 效益分析
我国现行土地补偿采用不完全补偿原则,与公平补偿相距甚远。这其实是剥夺了失地农民分享工业化和城镇化成果的机会,严重威胁社会主义新农村的建设和和谐社会的构建;同时刺激了政府过度征地,导致农地资源严重浪费,威胁国家粮食安全。因此,为了统筹国家、农村集体和农民个人三者利益,确保全面建设小康社会目标的实现,我国应尽快确立公平补偿原则,并在此基础上,借鉴它国经验,渐进地构建起具有中国特色的征收土地公平补偿制度。
  一、现行征收土地补偿制度
  我国关于征收土地补偿的法律性条款,最早见于1944年颁布的《陕甘宁边区地权条例》中,之后1950年的《铁路留用办法》和《城市郊区土地改革条例》、1962年的《农村人民公社工作条例》、1982年的《国家建设征用土地条例》都对征收土地补偿的问题做了或多或少的规定,1986年《中华人民共和国土地管理法》颁布后以耕地前三年平均年产值为征地补偿制度正式法律化被固定下来,该法随经几次修改,但该制度一直延续至今。目前,征收土地补偿制度设计法律条款体现在《中华人民共和国土地管理法》第47条中,该条规定:“ 征收土地的,按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费,为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费,按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数,按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准,为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是,每公顷被征收耕地的安置补助费,最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准,由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准,由省、自治区、直辖市规定。 依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费,尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的,经省、自治区、直辖市人民政府批准,可以增加安置补助费。但是,土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。国务院根据社会、经济发展水平,在特殊情况下,可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。”依据该法条规定征收土地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费三项内容。二○○六年四月十日国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知(国办发[2006]29号)明确提出:“各地要从实际出发,采取多种方式保障被征地农民的基本生活和长远生计。对城市规划区内的被征地农民,应根据当地经济发展水平和被征地农民不同年龄段,制定保持基本生活水平不下降的办法和养老保障办法。对符合享受城市居民最低生活保障条件的,应按规定纳入城市居民最低生活保障范围。已开展城市医疗救助制度试点的地区,对符合医疗救助条件的要按规定纳入救助范围。有条件的地区可将被征地农民纳入城镇职工养老、医疗、失业等社会保险参保范围,通过现行城镇社会保障体系解决其基本生活保障问题。对城市规划区外的被征地农民,凡已经建立农村社会养老保险制度、开展新型农村合作医疗制度试点和实行农村最低生活保障制度的地区,要按有关规定将其纳入相应的保障范围。没有建立上述制度的地区,可由当地人民政府根据实际情况采取多种形式保障被征地农民的基本生活,提供必要的养老和医疗服务,并将符合条件的人员纳入当地的社会救助范围。”2006年8月31日,国务院下达《关于加强土地调控有关问题的通知》(国发〔2006〕31号)第二条规定:切实保障被征地农民的长远生计,征地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障为原则。社会保障费用不落实的不得批准征地。“上述规定征收土地还应给予农民社保补偿,从而使征收土地补偿项目增加为四项。
土地补偿费和安置补助费的补偿标准按照该耕地被征收前三年平均年产值的倍数进行确定,总和不得超过被征收前三年平均年产值的三十倍;被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准,则由各省、自治区、直辖市规定。从法律的规定和征地实践来看,这种以产值标准确定补偿的制度,实际是在计划经济体制下的经济补偿,而对与被征收土地因市场供求关系形成的土地收益毫无关系。
二、现行征收土地补偿制度设计成本大于效率
现行征收土地补偿制度设计属于不完全补偿制度设计,与当今社会主义市场经济运行体制不能匹配,以耕地产值确定补偿标准不能反映现实农村土地实际收益。在86年计划经济体制下的农业生产,是以单一种植为主,而今在市场经济体制下的农民家庭土地承包经营体制是以土地为主的多种经营,完全参与了市场竞争;耕地年产值已经不能完全的反映农民土地的实际收益价值,耕地年产值只是农作物产量与价格的函数,其高低与被征土地地区的建设用地土地供求关系、城市等级、土地利用、被征土地位置、当地经济状况、土地供应市场价格等众多因素无关;农产品的市场供求价格与建设用地供求市场价格没有必然的联系,且是不稳定的指标,两个价格的市场溢价也没有必然联系。耕地年产量受自然界因素影响较大,如果前三年连续遇到自然灾害,颗粒无收年产量必将为零或下降,从而直接影响产值,如果此时被征收补偿岂不是为零吗?实践中按年产值计算出来的补偿标准根本不能解决失地农民的长远生计。从理论上讲,土地补偿标准的确定很大程度上与被征地所处的区位、区域经济发展状况及区域基础设施条件等紧密相关,而与土地年产值的关联性并不明显。概括的说,现行征地补偿制度游离于土地市场价格之外,已产生较大的社会负面影响。严重损害了农民权益。建立市场补偿制度,不仅要补偿所征收土地本身的通常价值,还必须补偿其“特别价值”(1794年《普鲁士一般邦法》)以减轻日益加重的政治的、社会的、经济的成本。
年产值是农作物产量与价格的函数,其高低受所处地区的农业生产条件和社会经济条件的影响,与被征地的区位等地价因素无关。 农产品价格是不稳定的指标,农业生产受自然界因素影响较大,前三年中如果遇到自然灾害年产量下降直接影响产值。实践中按年产值标准计算出来的补偿标准根本不能解决失地农民的长远生计。从理论上讲,土地补偿费的确定很大程度上与被征地所处的区位、区域经济发展状况及区域基础设施条件等紧密相关,而与土地年产值的关联性并不明显。概括的说,现行法定的征地补偿标准游离于土地市场价格之外,严重损害了农民权益。
随着工业化、城市化进程加快,征收土地补偿制度设计滞后,许多地方掀起了以兴建经济开发区、高新技术园区为名义的轰轰烈烈的“圈地运动”,大量的农村土地被征收用于非农建设,农民集体土地加剧流失,大量失地农民生存状况急剧恶化。据统计,每年我国因征收土地征用约近30余万农民失去土地,农民土地权益损失近20000亿元。在众多的上访案件中,近三分之二的案件是由征收土地征用而引发的。由于征地补偿制度设计不合理,政府以十分低廉的补偿费就买断了他们祖祖辈辈赖以生存的土地,从而倒手出让给开发商换取高额的土地出让金,农民丧失土地就意味着丧失了生存的基础。对于很多年龄偏大、文化程度不高、缺乏就业技能及丧失劳动能力的农民来说,在当下严峻的劳动就业形势下明显处于弱势地位,难以谋求新的职业。而且许多地方的失地农民并未获得必要的医疗、养老保险、失业保障等社会保障,于是成了“种地无田、上班无岗、社保无份”的三无人员。加之对征地纠纷的处理、征地执行等,法律规定远不完善,农民的利益受到损害时,缺乏及时有效的法律救济,难免产生愤懑怨恨对立情绪。在长期的二元社会结构下,至今存在歧视、轻视、忽视农民的现象,缺乏自觉维护农民权益的观念。因此,造成征收土地社会效益低下,形成成本高于效率的被动局面。
三、构建具有中国特色的征收土地补偿制度
  《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第10条第3款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。这是我国第一次在宪法层面上明确肯定了国家动用征收土地权时的补偿义务,意义重大。但遗憾的是《宪法》未就征收土地补偿原则做出明确的规定。《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)和《中华人民共和国物权法》(以下简称《物权法》)等相关法律均采用了相同的立法技巧,即在有意无意之间回避了征收土地补偿制度的设计修改或重新确立。 
  我认为:应尽快确立征收土地市场补偿制度,从根本上改革我国现行征收土地补偿以年产值为标准的补偿制度设计,构建具有中国特色的社会主义市场经济体制下的征收土地公平补偿制度。
  一是摒弃“产值倍数法”,建立与市场相联系的征收土地补偿机制,确保农民分享土地增值收益。无论是征收耕地、园地、林地还是建设用地均将土地所有权补偿、土地承包经营权补偿、残余地补偿、地上附着物补偿统一采用市场定价补偿制度。
二是确立以被征地土地的市场交易价格为征地补偿参考值,在确定补偿比例来确定征地补偿标准的市场补偿制度。我们可以通过改革征收程序,即先行组卷上报审批—批准征收后组织土地评估上市挂牌交易—交易成功收取土地出让费—按法定比例支付补偿费—交付土地。根据地块所处的位置、所征地块的用途、基础设施条件及相同水平地块的使用权出让价格等因素,得出征收土地补偿的参考价格。
三是把征收土地补偿制度与社会保障制度相分离,针对农民失地后生活没有保障,工作很难落实的现状,不少学者提出建立失地农民基本生活保障制度并逐步与城镇社会保障并轨是失地农民问题的最终解决之道,并提出从提高的征地补偿或出让收益金中提取部分资金作为社保资金,用于失地农民的社会保障。 从形式上看,这种思路似乎是在解决农民的国民待遇问题,把农民也纳入社会保障体系。事实上,农民和城市人一样,都应当享受同等的待遇和保护,无论是失地农民,还是没有失地的农民,都应当享受社会建立的保障制度,而不能拿农民的土地补偿金建立所谓的社会保障制度。因此,必须扭转观念,逐步建立农村的社会保障制度,实现征地补偿和社会保障制度的分离。
  四是丰富补偿方式,征收补偿市场化后,征收土地补偿方式的丰富不失为一种可行的保护失地农民合法权益的方法,因为它可以多角度、多方面对农民遭受的损失进行切实补偿,避免使其因此无法生活或者生活水平下降。
  建国以来,我国征地补偿制度大致经历了重安置轻补偿——招工安置与货币补偿并重——单一货币补偿的变迁过程{18}。近年来我国虽然提高了征收土地补偿标准,但是由于单一的货币补偿方式不能很好地解决失地农民就业、住房和保障等问题,引发了一系列严重社会问题。因此,在新形势下我们必须对征收土地补偿方式进行新的探索。2004年10月21日国务院发布的《关于深化改革严格土地管理的决定》和国土资源部2004年11月发布的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》已经为这种探索指出了方向。实践中也有极大的尝试和创新,如苏州工业园区以公寓房作为对失地农民的补偿,通过发展“房东经济”解决失地农民的后顾之忧,还有的将征地费入股收红利,有的政府留地安置收益归农民,改变了过去那种货币支付的一次性补偿方式,较好地解决了农民生活来源和长远的发展问题,值得肯定和推广。
  四、结论
 征收土地市场补偿公平补偿制度,因其契合所有权社会理性规则,促进公共利益和私人利益的双赢,为众多发达国家普遍接受。而我国征收土地固守前三年平均年产值的不完全补偿原则,它导致国家、农村集体和农民个人三者之间利益分配格局的混乱,不利于我国土地资源保护、粮食安全和社会稳定,已严重威胁到和谐社会的构建和全面建设小康社会目标的实现。我国应立足于国情,借鉴国际经验,逐步、渐进地构建起有中国特色的征收土地市场补偿制度,减轻征收土地成本,提高征收土地的社会效益和经济效益。
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