浅议我国海外投资保险制度的构建

王胜宇


　　一、关于保险人
　　保险人即保险机构,指海外投资政治风险的承保者。在保险机构的设置上各国采用了不同的类型。(1)从性质来看,海外投资保险机构可分为三种类型:政府公司型、政府机构型、政府机构和国营公司联合型。美国的ＯＰＩＣ是典型的政府公司型的海外投资保险机构。日本的海外投资保险机构,即通商产业省贸易局,则属于政府机构型的海外投资保险机构。德国的海外投资保险机构,即信托监察公司和黑姆斯信用保险公司两家国营公司,从性质上看属于第三种类型。(2)从海外投资保险的审批机构和具体保险业务的经营机构是否分离来看,又可分为单一制的海外投资保险机构和分离制的海外投资保险机构。美国和日本的海外投资保险机构其保险业务的审批权和具体业务的经营权均由同一机构行使,属于单一制的类型。德国的海外投资保险机构则不然,其保险业务的审批权和具体业务的经营权分别由不同的机构行使,属于分离制的类型。
　　日本的政府机构型海外投资保险机构在一定意义上来说也是由日本所奉行的单边海外投资保险制度决定的。因为,当承保的风险发生时,单边海外投资保险机构将以外交保护的方式进行代位求偿,而外交保护权的行使主体只能是主权国家。因此,日本的海外投资保险机构也只能采取政府机构的类型而不可能是赋予独立法律人格的政府公司的类型。鉴于单边海外投资保险制度的种种弊端,笔者认为在海外投资保险制度的选择上我国宜采用双边海外投资保险制度。并且从我国的国情来看,至2005年底我国已与108个国家签订了双边投资保护协定,而且在世界经济全球化与一体化的背景下,可以预见我国对外签订的海外投资保护协定的数量还会大量增加。因此,建立双边海外投资保险制度是有优势的。而双边海外投资保险制度的目的之一在于通过商业化的运作使纠纷得到解决,尽量避免使用外交保护权招致发展中国家的反感。因此,在海外投资保险机构类型的选择上,我国也宜采用政府公司型的海外投资保险机构。

　　那么,我国到底应该设立单一制的海外投资保险机构,还是应该设立分离制的海外投资保险机构呢?分离制的海外投资保险机构其审批权是由政府行使的,因此政府可以通过控制审批权来推行本国的对外政策和战略。但从长远来看这样做是不利的。首先,审批权和具体业务的经营权分别由不同的机构行使可能引发权责的混乱,使纠纷复杂化,不利于纠纷的快速解决。其次,海外投资保险制度的根本宗旨也是在于保护本国的海外投资,如果国家通过控制审批权过多地对投资流向予以控制,以此来推行国家对外战略,就将使海外投资保险制度与其宗旨相悖。因此,建立单一制的海外投资保险机构更为适宜。

　　二、关于承保范围

　　从各国的立法例来看,海外投资保险的范围一般只限于非商业风险,也称为政治风险,通常包括外汇险、征收险和战争险。

　　(1)外汇险,是指东道国政府采取外汇管制措施禁止或限制投资者将其本金和收益兑换成本国货币并汇回本国的风险。一般包括禁兑险和转移险。另外,有学者主张歧视性汇率险也应属于外汇险的范围。歧视性汇率险是指因东道国采取因交易对象不同而选择不同汇率的汇率制度而给投资者造成的损失。笔者认为此问题应具体分析。投资东道国的歧视性汇率制度如果是在投资者投资之前即采用的,那么就不属于外汇险的范围。因为,在这种情况下投资者对此种风险是可以预知的。但如果东道国的歧视性汇率制度是在投资者的投资过程中采取的,并给投资者造成了损失,那么就应该属于外汇险的范围。因为,在这种情况下投资者对其所遭受的损害是无法提前预知的,并且凭借其自身力量也是无法抵御的,只能被动地接受。因此,在这种情况下,歧视性汇率险就应该属于外汇险的范围。

　　(2)征收险,是指外国投资的企业及其资本由于东道国的国有化、征用或没收,致使全部或一部分归于丧失。对于征收险的范围,发达国家主张既包括直接征收也包括间接征收。直接征收指直接剥夺投资者的财产所有权。而间接征收一般指财产所有者在合理的时间内不能使用、占有和处置其所拥有的财产。虽然发达国家在征收的范围问题上基本保持一致意见,但在征收的具体范围上还是存在争议的。例如,美国把契约权也列为征收的对象;而日本则把本国海外投资者所持有的股份被强制转让也视为征用。因此,我国日后无论在对外签订双边海外投资保护协定的过程中,还是与本国投资者签订海外投资保险合同的过程中都应当对征收的范围作出明确的规定,以防止日后由于对征收范围的理解不同而导致海外投资保险纠纷的久拖不决。

　　(3)战争险,是指由于战争、革命、内乱等所导致的投资财产的损失。至于战争险的具体承保范围,各国也有较大差异。例如,美国法只承保因战争险所遭受的有形资产的损失,且只包括直接损失;而日本法律则规定战争险的承保范围既包括有形资产的损失又包括无形资产的损失,但是否只限于直接损失并未作出规定。出现此种差别主要是因为美国奉行的是双边海外投资保险制度,其对本国投资者进行赔偿以及向东道国进行代位求偿,要严格按照本国的海外投资保险制度以及本国与投资东道国签订的双边投资保护协定进行。因此,其国内法和本国所签订的双边投资保护协定中都必须作出明确的规定。笔者认为我国未来的海外投资保险制度应该参照我国所签订的双边海外投资保护协定对战争险的范围作出明确规定。

　　三、关于保险对象

　　保险对象即合格投资,是指要求投保的海外投资必须满足一定的条件才能投保。合格投资包括两方面,即合格的投资项目和合格的投资形式。

　　对于合格的投资项目的认定各国一般包括以下几个标准:(1)必须是新的投资,但一般也包括现有企业的扩大、现代化及其发展的投资;(2)必须经过东道国政府的批准,东道国政府的批准程序可以起到预防海外投资政治风险发生的作用,并且一旦投保的政治风险发生,也增大了投资者母国代位求偿的可能性;(3)有利于本国经济的发展,投资者母国对于本国海外投资进行保护的根本目的在于促进本国经济的发展。因此,各国一般都把促进本国经济的发展作为认定投资项目是否合格的标准之一;(4)目前也有少数国家,例如瑞士,把有利于东道国经济的发展作为投资项目是否合格的标准。
我国对于合格投资项目的认定除应具备前三项标准以外,还应把有利于东道国经济的发展作为认定投资项目是否合格的标准之一。这样既可以更有效地防止政治风险的发生,而且也不会因此而限制本国投资者的投资范围。因为投资行为本身就是互利双赢的活动,只要不是纯粹的投机行为或有伤风化的投资活动,一般海外投资活动对投资东道国的经济发展还是有促进作用的。

　　至于投资形式,各国一般没有严格的限制性规定。我国未来的海外投资保险制度也应鼓励灵活多样的投资形式。

　　四、关于被保险人

　　被保险人即合格投资者,是指有权向本国海外投资保险机构申请海外投资保险的投资者。美国对合格投资者的确定采用“资本控制主义”的标准,具体包括以下三类主体:(1)美国公民,即具有美国国籍的人;(2)美国公司、合伙或其他社团,指依美国联邦或属地法律设立的公司、合伙、其他社团,并且要求美国人的投资占该公司、合伙、其他社团的投资总额的50%以上;(3)外国的公司、合伙、社团,即依外国法设立,但其资产的95%以上为美国公民、公司、合伙或社团所有者。日本法律则采取“设立地主义”的标准,只承认日本人和日本法人为合格投资者。

　　可见,无论采用何种标准,一般都要求投资者与其本国有着实质性的联系。就我国而言,合格投资者应包括以下两类:

　　(1)具有中国国籍的自然人,虽然我国目前进行海外直接投资的自然人并不多,但我们并不能仅仅因为其数量少就从主体资格上对其进行限制,并且承认自然人的合格投资者的主体地位也是与我国所签订的双边投资保护协定相衔接的需要。

　　(2)企业,对于何种企业能够成为合格投资者,采用资本控制说予以确定较为合理。因为这样规定既可以保护代表我国利益的投资者又可以减少我国因保护非代表我国利益的投资者而支付的成本和费用。


北安市人民法院 王胜宇
国务院


国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

新中国成立以来，我国兴建了一大批大中型水库，在防洪、发电、灌溉、供水、生态等方面发挥了巨大效益，有力地促进了国民经济和社会发展，大中型水库移民为此作出了重大贡献。为了帮助移民改善生产生活条件，国家先后设立了库区维护基金、库区建设基金和库区后期扶持基金，努力解决水库移民遗留问题，对保护移民权益、维护库区社会稳定发挥了重要作用。但由于扶持政策不统一、扶持标准偏低、移民直接受益不够等多种原因，目前水库移民的生产生活条件依然普遍较差，有相当多的移民仍生活在贫困之中。当前，我国总体上已进入统筹城乡发展、以工促农、以城带乡的发展阶段，有必要也有能力加大对水库移民的后期扶持。为帮助水库移民脱贫致富，促进库区和移民安置区经济社会发展，保障新时期水利水电事业健康发展，构建社会主义和谐社会，现就完善大中型水库移民后期扶持政策（以下简称后期扶持政策）提出如下意见：

一、完善后期扶持政策的指导思想、目标和原则

（一）指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持以人为本，全面贯彻落实科学发展观，做到工程建设、移民安置与生态保护并重，继续按照开发性移民的方针，完善扶持方式，加大扶持力度，改善移民生产生活条件，逐步建立促进库区经济发展、水库移民增收、生态环境改善、农村社会稳定的长效机制，使水库移民共享改革发展成果，实现库区和移民安置区经济社会可持续发展。

（二）目标。近期目标是，解决水库移民的温饱问题以及库区和移民安置区基础设施薄弱的突出问题；中长期目标是，加强库区和移民安置区基础设施和生态环境建设，改善移民生产生活条件，促进经济发展，增加移民收入，使移民生活水平不断提高，逐步达到当地农村平均水平。

（三）原则。

━━坚持统筹兼顾水电和水利移民、新水库和老水库移民、中央水库和地方水库移民。

━━坚持前期补偿补助与后期扶持相结合。

━━坚持解决温饱问题与解决长远发展问题相结合。

━━坚持国家帮扶与移民自力更生相结合。

━━坚持中央统一制定政策，省级人民政府负总责。

　二、完善政策，提高移民后期扶持标准

（四）扶持范围。后期扶持范围为大中型水库的农村移民。其中，2006年6月30日前搬迁的水库移民为现状人口，2006年7月1日以后搬迁的水库移民为原迁人口。在扶持期内，中央对各省、自治区、直辖市2006年6月30日前已搬迁的水库移民现状人口一次核定，不再调整；对移民人口的自然变化采取何种具体政策，由各省、自治区、直辖市自行决定，转为非农业户口的农村移民不再纳入后期扶持范围。

（五）扶持标准。对纳入扶持范围的移民每人每年补助600元。

（六）扶持期限。对2006年6月30日前搬迁的纳入扶持范围的移民，自2006年7月1日起再扶持20年；对2006年7月1日以后搬迁的纳入扶持范围的移民，从其完成搬迁之日起扶持20年。

（七）扶持方式。后期扶持资金能够直接发放给移民个人的应尽量发放到移民个人，用于移民生产生活补助；也可以实行项目扶持，用于解决移民村群众生产生活中存在的突出问题；还可以采取两者结合的方式。具体方式由地方各级人民政府在充分尊重移民意愿并听取移民村群众意见的基础上确定，并编制切实可行的水库移民后期扶持规划。采取直接发放给移民个人方式的，要核实到人、建立档案、设立账户，及时足额将后期扶持资金发放到户；采取项目扶持方式的，可以统筹使用资金，但项目的确定要经绝大多数移民同意，资金的使用与管理要公开透明，接受移民监督，严禁截留挪用。

（八）扶持资金筹集。要坚持全国统筹、分省（区、市）核算，企业、社会、中央与地方政府合理负担，工业反哺农业、城市支持农村，东部地区支持中西部地区的原则。

水库移民后期扶持资金由国家统一筹措：（1）提高省级电网公司在本省（区、市）区域内全部销售电量（扣除农业生产用电）的电价，提价收入专项用于水库移民后期扶持。为了减轻中西部地区的负担，移民人数较少的河北、山西、内蒙古、吉林、黑龙江、贵州、云南、西藏、甘肃、青海、宁夏、新疆12个省（区）的电价加价标准根据本省（区）的移民人数一次核定，原则上不再调整；如上述12个省（区）2006年7月1日以后搬迁的纳入扶持范围的水库移民所需后期扶持资金出现缺口，由中央统筹解决；其他19个省（区、市）实行统一的电价加价。（2）提高电价形成的增值税增收部分专项用于水库移民后期扶持。（3）继续保留中央财政每年安排用于解决中央直属水库移民遗留问题的资金。（4）经营性大中型水库也应承担移民后期扶持资金，具体办法由发展改革委会同财政部、水利部另行制定。

（九）扶持资金管理。后期扶持资金作为政府性基金纳入中央财政预算管理。通过电价加价筹措的后期扶持资金由各省级电网公司随电费征收，全额上缴中央财政；应拨付给各省、自治区、直辖市的后期扶持资金由财政部会同国务院移民管理机构，按照发展改革委、财政部、水利部等部门核定的各省、自治区、直辖市移民人数和规定的标准据实拨付。后期扶持基金征收使用管理办法由财政部会同发展改革委、水利部和国务院移民管理机构等部门另行制定。

（十）现行水库移民扶持基金的处理。现行的库区建设基金并入完善后的水库移民后期扶持资金；现行的库区后期扶持基金并入库区维护基金，并相应调整和完善库区维护基金的征收、使用和管理，具体办法由财政部会同发展改革委、水利部另行制定。自完善后的水库移民后期扶持政策实施之日起，现行关于征收库区建设基金和后期扶持基金的政策即行废止，各地自行批准向水利、水电和电网企业征收的涉及水库移民的各种基金、资金一律停止收取。

　　三、统筹兼顾，安排好其他移民和征地拆迁人口的生产生活

（十一）做好大中型水库非农业安置移民工作。各省、自治区、直辖市要进一步完善城镇最低生活保障制度，把符合条件的大中型水库非农业安置移民中的困难家庭，纳入地方城镇最低生活保障范围，切实做到应保尽保；同时，要积极通过其他渠道进行帮扶，努力改善他们的生活条件。三峡工程的移民工作，依照《长江三峡工程建设移民条例》办理。

（十二）妥善解决小型水库移民的困难和现有后期扶持项目续建问题。各省、自治区、直辖市人民政府可通过提高本省（区、市）区域内全部销售电量（扣除农业生产用电）的电价筹集资金，统筹解决小型水库移民的困难，并保证对在建后期扶持项目的后续资金投入，确保项目按期建成并发挥作用。提价标准为每千瓦时不超过0.5厘，具体方案报发展改革委、财政部审批后实施。

（十三）切实做好其他征地拆迁人口的工作。完善水库移民后期扶持政策可能对其他征地拆迁人口产生影响，地方各级人民政府要高度重视，密切关注，做好宣传解释工作，并采取多种措施，及时解决他们生产生活中遇到的实际困难，妥善化解矛盾，维护社会稳定。

四、加大投入，促进库区和移民安置区长远发展

（十四）明确扶持重点。在提高后期扶持标准帮助解决水库移民温饱问题的同时，要继续从其他渠道积极筹措资金，加大扶持力度，解决库区和移民安置区长远发展问题，重点加强基本口粮田及配套水利设施建设，加强交通、供电、通信和社会事业等方面的基础设施建设，加强生态建设、环境保护，加强移民劳动力就业技能培训和职业教育，通过贴息贷款、投资补助等方式对移民能够直接受益的生产开发项目给予支持。

（十五）落实扶持资金。一是现有政府性资金，包括预算内投资和国债资金、扶贫资金、农业综合开发资金以及政府部门安排的各类建设基金和专项资金，要向库区和移民安置区倾斜；二是从筹集的后期扶持资金结余中安排，用于对库区和移民安置区的扶持，具体办法由财政部、发展改革委会同水利部等部门另行制定；三是从调整和完善后的库区维护基金中筹集。同时，地方各级人民政府要加大资金投入，鼓励社会捐助和企业对口帮扶，努力拓宽资金渠道。

（十六）做好项目规划。要以水库移民村为基本单元，按照优先解决突出问题的原则，抓紧编制库区和移民安置区基础设施建设和经济发展规划，作为国家安排扶持资金和项目的前提与依据。项目的确定要坚持民主程序，尊重和维护移民群众的知情权、参与权和监督权。

　　五、加强领导，精心组织实施

（十七）提高认识，增强工作责任感。做好移民工作，妥善解决移民群众关心的问题，使他们的长久生活有保障，关系到党和政府的威信，关系到党群、干群关系，关系到改革发展稳定的大局。完善水库移民后期扶持政策，加大扶持力度，是坚持以人为本、体现执政为民思想的一项重要举措，具有十分重要的意义。各地区、各有关部门要充分认识做好水库移民工作的重要性、紧迫性和艰巨性，进一步统一思想，提高认识，加强领导，明确责任，把移民工作摆上重要的议事日程，周密部署，精心组织，稳步推进，确保移民政策落到实处。

（十八）落实责任，加强协调配合。移民工作实行属地管理，省级人民政府对本地区移民工作和社会稳定负总责，地方各级人民政府主要负责同志是第一责任人，要有一位负责同志分管移民工作，实行一级抓一级，逐级落实责任，做到责任到位、工作到位。国务院有关部门要按照职责分工，各负其责，密切配合，加强对水库移民工作的指导。要抓紧研究组建统一的国务院移民管理机构，在新机构组建之前，由发展改革委牵头，会同有关部门建立部际联席会议制度，及时协调解决水库移民后期扶持政策实施中出现的问题。省级人民政府也要整合现有移民工作力量，明确负责移民工作的管理机构，明确职能，充实人员，工作经费要纳入同级财政预算。省以下各级人民政府可结合本地实际，因地制宜地明确负责移民工作的机构。各级人民政府要建立水库移民后期扶持政策实施情况的监测评估机制。要切实加强移民乡村基层组织建设，充分发挥农村基层组织作用，配合做好移民工作。

（十九）制订方案，抓好干部培训。各省、自治区、直辖市人民政府要根据本意见抓紧制订本地区水库移民后期扶持政策实施方案，报国务院批准后组织实施。要细化实施办法，制定相关配套文件，选择若干不同类型的水库先行试点，取得经验后在全省范围内推开。各地要挑选一批思想素质好、政策水平高、业务能力强、群众工作经验丰富的干部组成移民工作组，深入库区开展工作。对参与移民工作的干部要分期分批进行培训，使移民工作干部深刻领会中央精神，准确把握政策界限，掌握正确的工作方法，提高依法办事能力。

（二十）强化监督，保证资金安全。地方各级人民政府要认真落实政策，严肃工作纪律。要审定移民人数，核实移民身份，并在乡村两级张榜公布，严禁弄虚作假。要认真执行水库移民后期扶持资金征收使用管理办法，严格资金支出管理，防止跑冒滴漏，严禁截留挪用。监察部要会同财政部制定有关责任追究办法。各级监察和审计部门要提前介入，加大工作力度，加强监督检查。对后期扶持资金使用中发现的问题，要限期整改。对违反法律法规和国家有关政策的，要依法依纪严肃处理；涉嫌犯罪的，要移送司法机关依法追究有关责任人员的刑事责任。

（二十一）加强宣传，维护社会稳定。各级宣传部门要坚持正确的舆论导向，为后期扶持政策的顺利实施营造良好的舆论氛围。要大力宣传国家的移民法规，配合移民部门做好后期扶持政策的有关宣传、解释工作，充分体现党和政府对水库移民的关心和照顾。要把握好宣传报道口径，严肃宣传纪律，防止炒作。地方各级人民政府要始终注意做好维护稳定的工作，认真排查各种不稳定因素，及时化解矛盾。要耐心细致地做好移民的思想政治工作，引导移民以合理合法的方式表达利益诉求，坚持依法办事、按政策办事，确保社会稳定。

发展改革委要会同财政部、水利部等有关部门，对各地实施水库移民后期扶持政策的情况进行监督检查，重大情况要及时向国务院报告。

　 国务院

二００六年五月十七日