非法集资由于涉及人数众多、牵涉面广，极易引起群体性事件，社会危害极大。司法机关在办理此类案件过程中，对于罪与非罪、此罪与彼罪的认定存疑，特别是对于民间借贷演化成非法集资的出罪和入罪标准问题颇有争议。

　　日前，南京大学法学院与安徽省郎溪县检察院共同举办了“非法集资”理论与实务研讨会，对于如何认定非法集资与民间借贷的区别、出借人权利保护等问题进行了研讨，并提出了解决对策。

　　认定非法集资需谨慎分析

　　非法集资只是一个法律术语，不是刑法的一个罪名，我国刑法规定了非法吸收公众存款罪，欺诈发行股票债券罪，擅自发行股票、公司、企业债券罪，擅自设立金融机构罪，组织领导传销罪，非法经营罪，集资诈骗罪等7个非法集资类的罪名。其中非法吸收公众存款或变相吸收公众存款罪是基础性罪名，集资诈骗罪是加重罪名，另外5个罪名对于非法吸收公众存款罪来说是特殊规定。

　　民间借贷，又称民间融资，是相对于正规金融(官方借贷、银行借贷)而言的一种直接融资形式。它是自然人之间、自然人和企业或其他经济组织之间、企业或其他经济组织之间发生的货币或者实物的借贷关系。

　　由于民间借贷在一定条件下可能会演变成非法集资，换句话说，非法集资刑事犯罪中许多非法吸收公众存款罪也属于民间借贷，只不过是非法的民间借贷并达到了触犯刑律的程度，以至于司法实践中对于如何界定非法集资和民间借贷分歧意见较大。

　　与会专家提出，近年来对于非法集资的认定过宽，甚至有扩大化的趋势，有的对“民间借贷”形式吸收社会资金一律不定罪;有的对“民间借贷”形式吸收社会资金行为机械地按照最高法院《关于审理非法集资刑事案件具体应用法律若干问题的解释》(下称《解释》)规定的定罪数额标准一律定罪。这无疑让中小企业在融资方面面临比较大的法律风险。

　　南京大学法学院副教授张淼认为，虽然罪刑法定原则要求我们严格按照刑法规范来认定犯罪并进行惩罚，而且也要求这种惩罚应当具有及时性和适当性，但在社会快速发展的今天，我们所面临的金融发展形势也相对复杂，对于那些理论和实践上都存在巨大争议的情形，则需要谨慎分析和辨别，不宜教条地适用刑法一并按照犯罪来处理。

　　非法集资需具有公开性、社会性

　　民间借贷在经济社会中大量存在，那么民间借贷与非法集资有什么区别?与会专家对此进行了探讨。

　　以基础性罪名非法吸收公众存款罪为例，郎溪县公安局经侦大队侦查员周家平认为，正常的民间借贷属于民事法律行为，只要双方当事人意思表示真实就应受国家法律的保护。而非法吸收公众存款罪尽管也表现为民间借贷的特征，但因为其借贷的范围具有不特定的公众性，而且扰乱国家金融秩序，具有严重社会危害性，这是二者的根本区别。

　　郎溪县检察院检察委员会专职委员、公诉科科长魏国勇认为，按照《解释》第1条的规定，非法性、公开性、利诱性、社会性是非法集资的四个基本特征，而民间借贷是否转化为非法集资，最根本的要看是否具有了公开性和社会性。魏国勇还提醒说，在认定过程中，特别要注意审查资金是否用于生产经营，还要把能否归还作为是否定罪的重要依据。

　　郎溪县检察院民事行政检察科科长王玲、检察官唐峻对非法吸收公众存款与民间借贷两种行为作了对比分析。

　　首先，两种行为的目的不同，民间借贷行为的指向性比较明确，往往是用于筹集生产经营等特定的急需资金，而非法吸收公众存款的行为人对于资金使用方向并不明确。其次，两种行为对象不同，民间借贷的对象有特定的范围，如本单位、本企业以及亲朋好友等等，而非法吸收公众存款行为针对的是社会“不特定”的对象。再次，两者的利率合法性不同，民间借贷一旦发生纠纷，贷款利率在同期银行利率四倍以内的受法律保护，而非法吸收公众存款行为许以的高额回报不受法律保护。

　　非法集资中的借贷合同效力

　　非法集资所涉及的民事借贷合同的法律效力如何，换言之，此时出借人的权利能否得到法律的保护?对于这个问题的回答取决于现行合同法的规定以及对于非法集资的整体司法立场。

　　南京大学法学院法律硕士办公室主任刘勇提出，非法集资所涉及的借贷合同发生时间不一，当事人主观状况各异，应当个别地认定具体合同的效力，很难一概而论。若贷款人并不知晓借款人广泛的借款行为，对于非法集资行为存在善意，则应当倾向于认定合同的效力，以保护善意的贷款人。若贷款人对集资行为属明知，司法机关应倾向于将借贷合同认定为无效。

　　张淼倾向于认定非法集资中的借贷合同有效。他认为，从某种意义来说，非法吸收公众存款行为的前提是存在着行为人与多个主体之间的存款合同，亦即债权债务关系的存在。刑法正是将“一定数量的”合法借贷关系确定为犯罪。所以，当刑法与民法在诸多方面出现不协调之处时，应当恪守先刑后民的司法原则予以认定和处理，亦即将刑事诉讼对事实的认定作为解决纠纷的前提基础。

　　郎溪县检察院副检察长任志成从非法集资所涉及的具体罪名入手进行了分析，他认为，如果被告人(债务人)已经在刑事案件中被法院判处犯有非法吸收公众存款罪，则在民间借贷纠纷审理中，民间借贷合同只要不存在其他导致无效的情形，可以认定为有效。如果被告人(债务人)被判处犯有集资诈骗罪，那么行为人与各被害人(债权人)签订的借款合同便必然具有欺诈的内容，此时的合同很有可能属于可撤销、效力待定，甚至是无效合同。为保护被害人(债权人)的合法权益，在刑事判决未涉及追赃或者虽然涉及追赃但被害人未获得全部退赃的情况下，对被害人(债权人)以民间借贷合同纠纷提起的民事诉讼，法院可以受理。
江苏省扬州市人民政府


扬府发〔2006〕88号






关于印发扬州市市区直管公房管理暂行办法的通知



各区人民政府，市各委、办、局（公司），市各直属单位：

现将《扬州市市区直管公房管理暂行办法》印发给你们，希认真遵照执行。









二OO六年六月二日



扬州市市区直管公房管理暂行办法



第一章 总则

第一条为加强直管公房管理，规范经营行为，确保住用安全，确保国有资产保值增值，根据国家法律法规和相关文件精神，结合我市实际情况，制定本暂行办法。

第二条本暂行办法适用于市区直管公房的管理。

第三条扬州市房产管理局是市区直管公房管理的主管部门。

市直管公房管理处具体负责市区直管公房经营管理工作;市房管局每年会同市财政局对其直管公房经营目标责任制进行考核；会同市物价局对住房租金进行调整，逐步实行市场价。

市直管公房管理处可将直管公房有偿委托给房屋经营公司（物业管理公司）具体实施。

第四条直管公房的经营和管理逐步实行市场化、专业化。为扶持房管所改制后的续存企业，直管公房管理处可与其签订有偿委托管理协议，过渡期为五年。

第五条市直管公房管理处、受托的房屋经营公司（物业管理公司）和公房承租人对所管理和使用的房屋负有保护责任。任何单位和个人都不得侵占、损坏直管公房，不得利用直管公房获取非法利益。



第二章 直管公房管理机构的职责

第六条市直管公房管理处履行下列主要职责：

（一）代履行房屋所有权人的权利义务，确保房屋的相关权属不受侵犯，确保国有资产保值增值；

（二）负责直管公房的委托管理和租赁管理，签订、变更和终止公房租赁合同，依照合同约定收缴租金；

（三）负责直管公房的维修管理、危房解危和抢修工作，保障直管公房住用安全；

（四）协助做好解困房工作的调查、摸底和资料汇总；

（五）负责廉租住房管理及特困户租金减免的调查、初审和报批；

（六）根据房改政策，负责直管公房价格出售的测算、初审和报批；

（七）负责直管公房产业档案管理，及时做好房产资料的收集、整理、建档。



第三章 权属管理

第七条市房产管理局负责市区直管公房的权属管理工作，并负责房产权属登记、转移、接管、撤销、注销等手续的审批工作。

第八条市直管公房管理处具体负责权属登记、转移、接管、撤销、注销等手续的申报工作。



第四章 使用与租赁管理

第九条直管公房的具体使用与租赁管理应当执行国家和地方的法律法规、政策和标准。

第十条直管公房非住宅逐步实行市场租金。

对商贸流通企事业单位在改制中拍卖直管公房非住宅承租经营权的房屋，承租期满后由市直管公房管理处收回房屋使用权，依法重新招租，实行市场租金。

第十一条直管公房承租人应当合理使用房屋，不得擅自改变房屋的结构和用途；如确需改变的，须依法办理审批手续。

第十二条直管公房可以通过调整、交换等方式，促进合理使用。

适宜改为非住宅使用的公有住宅用房，直管公房管理处可调整为非住宅使用，并对原承租人进行合理补偿安置。承租人申请调整为非住宅使用的，须经市直管公房管理处审批同意，并实行协议租金。

第十三条直管公房使用权经市直管公房管理处审批后可实行有偿转让。

直管公房承租人之间经审批后可互换等面积房屋使用权，超出面积部份实行有偿转让。

第十四条为便于直管公房管理，在委托管理过渡期内，市直管公房管理处可根据托管面积大小，参照《物业管理条例》等有关规定配备办公用房、生产场所给受托的续存企业租赁使用。

第十五条直管公房的承租人在租赁期限内，非经市直管公房管理处同意，不得将承租房屋部分或全部转租给他人。



第五章 修缮管理

第十六条直管公房的修缮应当执行国家规范和标准。其中文物保护建筑应按文保单位相关规定执行，坚持修旧如旧。

第十七条直管公房小修养护工作可由市直管公房管理处有偿委托给受托企业。在养护维修中做到房屋不倒、不塌、不漏，具体标准由市直管公房管理处测算制定，报市房管局审定后执行。

第十八条对于中修及其以上的房屋修缮与解危工程，市直管公房管理处应将修缮及解危方案、经费预算报市房产管理局批准后实施，竣工后由市直管公房管理处组织工程验收和做好工程决算初审，并报市房产管理局审核。



第六章 档案资料管理

第十九条直管公房的档案资料统一由市直管公房管理处归口管理。

第二十条档案资料实行动态管理，保持房产档案准确、及时和完整。



第七章 收入使用管理

第二十一条市直管公房管理处经费实行部门预算管理，年初编制直管公房收支计划。直管公房租金收取采用财政专用票据，统一归口市房产管理局，实行财政专户收支两条线管理。

第二十二条直管公房收入包括租金收入、使用权有偿转让和转租的收益。

第二十三条直管公房收入主要用于市直管公房管理处管理经费、委托管理费、房屋大中修修缮费、转改制后离退休和提退人员的补贴费以及归还改制成本等。

第二十四条按房改政策出售的直管公房售房款实行财政专户存储管理；共用部位、共用设施设备维修资金按房改规定划入物业管理基金专户管理，往欠的10%维修资金逐年从售房款中提取补足。



第八章 附 则

第二十五条本暂行办法由扬州市房产管理局负责解释。

第二十六条本暂行办法自发布之日起施行。