财政部


财政部关于印发《社会文教事业差额预算管理单位财务管理暂行办法》的通知
财政部


根据1997年9月8日财政部发布的关于公布废止和失效的财政规章目录(第六批)废止



各省、自治区、直辖市及计划单列市财政厅（局），国务院有
关部门：
为了加强社会文教事业单位财务管理，根据财政部令第二号发布的《关于事业单位财务管理的若干规定》等文件原则，我们制定了《社会文教事业差额预算管理单位财务管理暂行办法》，现发给你们，请按照执行。
附件：社会文教事业差额预算管理单位财务管理暂行办法


第一章 总 则
第一条 为加强社会文教事业（以下简称事业）差额预算管理单位（以下简称单位）财务管理，提高资金使用效益，增强单位的自我发展能力，促进事业发展，根据财政部《关于事业单位财务管理的若干规定》和《关于加强事业单位收入财务管理的规定》及国家其他有关规定的原则，
制定本办法。
第二条 差额预算管理单位是指有一定数量的稳定的经常性收入（一般占单位经常性支出的30％〈含〉以上），但还不足以解决本单位的经常性支出，支大于收的差额需国家预算拨款补助的预算单位。
为了方便、加强对同一类型事业单位的财务管理，事业主管部门商同级财政部门同意后，可以对某些尚未完全达到上述差额预算管理条件的事业单位，实行差额预算管理。
第三条 有条件逐步向自收自支管理过渡的事业单位，应在主管部门和财政部门规定的年限内达到经济自立，实行自收自支管理。
第四条 事业单位财务管理的主要任务是通过资金的筹集、领拨和运用，对单位的经济活动进行综合管理。具体包括：妥善安排收支预算，努力节约各项支出；积极、合理地组织收入，增强单位经费自给能力；加强经济核算，提高资金使用效益；建立健全财务管理制度，加强财务监督
、检查；维护国家财产完好，充分发挥财产物资效益；开展财务分析，参与单位经济决策，促进事业发展。
第五条 事业单位财务管理范围包括：预算管理、收入管理、支出管理、财产物资管理、财务分析和财务监督等。
第六条 事业财务是事业单位各项业务活动的综合反映，事业财务管理是事业管理的重要组成部分，各事业单位必须予以高度重视，建立健全财务机构，配备财务人员，切实做好财务管理工作。
事业单位的财务管理实行统一领导、归口管理的原则，在单位行政首长的统一领导下，单位的一切财务收支活动归口单位财务部门统一管理。
第七条 事业单位财务管理工作要贯彻执行国家有关方针、政策，遵守财政、财务制度和财经纪律。
事业单位财务管理应接受主管部门和财政、税务、审计、物价、银行等有关部门的指导和监督。

第二章 预 算 管 理
第八条 国家对差额预算管理单位实行核定收支、差额（定额或定项）补助、增收节支留用、减收超支不补的管理办法。
有条件的事业单位可实行多种形式的承包经营责任制，实行承包经营责任制的事业单位，采取确定差额（定额或定项）补助，一定几年不变或逐年递减的管理办法，并逐步建立健全合理的内部运行机制。
第九条 预算的编制原则：
（一）事业单位应根据国家有关方针、政策，按照主管部门下达的事业计划、任务，本着收支平衡的原则，编制单位收支预算。
（二）事业单位应正确处理好事业需要与财力可能的关系，实事求是，量入为出，区别轻重缓急，科学、合理地安排预算资金。
（三）事业单位应坚持勤俭办事业的方针，充分挖掘内部潜力，开源节流、精打细算，注重效益。
第十条 预算的编制程序。事业单位财务部门应会同业务部门，根据单位的年度事业计划，编制预算指标建议数，经单位领导审核后报主管部门或财政部门核定，由主管部门或财政部门下达预算指标。单位根据主管部门或财政部门下达的预算指标数和有关编制预算的要求，编制正式预
算，报主管部门或财政部门批准后，由单位财务部门据以执行。
第十一条 预算的编制方法。事业单位编制预算时，应分列收入数、支出数和差额补助数。收入预算数参考上年预算执行情况，根据年度增收条件、措施测算编制；支出预算数本着量入为出、厉行节约的原则，根据事业发展需要与财力可能情况测算编制；以收抵支后的差额补助数应与
主管部门或财政部门核定的数额或项目计划开支水平相一致。
第十二条 预算的执行。事业单位编报的预算，一经主管部门或财政部门批准，即成为预算执行及预算拨款的依据。除上级下达的事业计划、工作任务有大的调整，或者根据国家政策，机构、人员发生大的变化，对预算影响较大，需要报请主管部门或财政部门核准调整预算外，一般不
办理追加（减）预算。
在年度预算执行过程中，收入计划需要调增调减的，可相应调增调减支出计划。事业单位应定期对预算执行情况进行分析，并向主管部门或财政部门报送有关情况和资料。


事业单位收入，年终实际数大于或小于年初预算数时，作为调整预算处理。
第十三条 决算的编制。事业单位在预算年度终了后，应认真总结、分析年度预算执行情况及存在的问题，提出改进意见，并按财政部门和主管部门的要求，及时、准确地编制单位年度决算，报主管部门或财政部门审批。
第十四条 预算收支结余的计算和分配。事业单位预算拨款数与收入数之和大于决算支出部分，为预算结余数，结转下年继续使用。
事业单位的年终预算收支结余，扣除专项资金结余后，应按有关规定提取事业发展基金、职工福利基金和职工奖励基金。其中，事业发展基金一般不低于40％。三项基金的具体提取比例由主管部门会同同级财政部门核定。
凡是按国家有关规定，从收入中提取了职工福利基金和职工奖励基金的，在年终结余计提职工福利基金和职工奖励基金时应如数扣除；执行国家特殊优惠政策而减免的各项税金、基金，应如数提出并全部转入事业发展基金。

第三章 收 入 管 理
第十五条 收入管理的原则：
（一）事业单位应在国家法律、法规和政策规定允许的范围内，充分利用单位的人才、技术、设备等条件，挖掘潜力、广开财源，积极、合理地组织收入。
（二）事业单位组织收入，必须将社会效益放在首位。开展组织收入活动，必须有利于事业发展，有利于丰富人民群众物质文化生活，有利于社会主义精神文明建设，在获得社会效益的同时获得较好的经济效益。
（三）事业单位组织收入，必须严格执行国家有关行政事业性收费政策及管理制度，按国家规定的收费范围和标准合理收费，增减收费项目、制定和调整收费标准必须按规定报批。各种收入都必须交由单位财务部门入帐，不得坐支。
第十六条 事业单位的各项收入，以及附属的独立核算的经营服务单位上缴的收入，全部纳入预算内，与财政拨款统一核算、管理。
第十七条 事业单位的收入可按毛收入计算，满收满支。

第四章 支 出 管 理
第十八条 支出管理的原则：
（一）事业单位安排各项支出，必须贯彻勤俭建国、厉行节约和量力而行的原则，执行国家有关方针、政策，遵守财政、财务制度和财经纪律。
（二）支出管理要贯彻供给、服务的原则，各项资金的安排、使用都要有利于事业的发展。
（三）资金使用要在注重社会效益的同时，注重经济效益。做到少投入，多产出，促进事业发展。
第十九条 支出管理的要求：
（一）事业单位的各项支出要按批准的预算和规定的经费开支范围、标准执行，建立健全各项支出管理制度，严格审批手续，不得以领代报，以拨代支。
（二）事业单位发给职工的各种奖金、津贴、补贴，职工的各种福利待遇，应按国家有关规定执行，不得自行规定。
（三）事业单位要严格执行国家控制社会集团购买力的有关规定，购买国家专项控制商品，必须按规定报批。
第二十条 专项资金管理。专项资金是指财政部门或主管部门拨给事业单位的指定项目和用途、单独核算的资金。事业单位应加强对专项资金的管理，严格按批准的用途专款专用，不得挪作他用。
专项资金的使用实行追踪反馈责任制。用款单位应按要求定期向财政部门或主管部门报送专项资金使用情况；项目完成后，应报送专项资金支出决算和使用效果的文字报告，接受财政部门或主管部门的检查、验收。
第二十一条 专用基金管理。专用基金是指事业单位按国家有关规定，由单位提存和设置的专款专用基金。包括事业发展基金、职工福利基金、职工奖励基金、医疗基金和修购基金等。专用基金管理实行计划管理，先提后用，量入为出，专款专用的原则。
事业发展基金、职工福利基金和职工奖励基金按第十四条规定提取。
凡未纳入公费医疗经费开支范围的单位，按当地财政部门规定的公费医疗经费开支标准从收入中提取医疗基金，参照公费医疗制度有关规定，用于职工公费医疗开支。
事业单位应建立修购基金制度，以积累一定的大修理和设备购置资金，增强自我发展能力。修购基金从收入中提取，具体比例由主管部门会同同级财政部门规定。

第五章 财产物资管理
第二十二条 财产物资是资金的实物形态。事业单位的财产物资是事业单位开展业务活动、实现事业计划所必需的物质条件。管好用好财产物资，对保护国家财产完好，充分发挥财产物资的效益，实现事业计划，促进事业发展具有重要作用。
第二十三条 事业单位的财产物资管理要贯彻统一领导、计划供应、定额配备、归口管理的原则，既要保证事业发展的需要，又要防止财产物资的积压和损失浪费，最大限度地发挥财产物资的效益。
财产物资管理包括固定资产管理、材料管理和低值易耗品管理。
第二十四条 事业单位必须加强对财产物资管理工作的领导，设置与实际工作相适应的管理机构或配备、指定专门管理人员，建立健全财产物资的具体管理办法。财产物资管理机构或专管人员在业务上受财务部门的监督和指导。
第二十五条 固定资产管理。事业单位的设备，单位价值在规定标准以上、耐用时间在一年以上的，作为固定资产管理；单位价值虽未达到规定标准，但耐用时间在一年以上的大批同类物资，也应作为固定资产管理。单位价值虽已超过规定标准，但易损坏，更换频繁的，也不作为固定
资产管理。
固定资产一般分为六类：房屋和建筑物；专用设备；一般设备；文物和陈列品；图书；其他固定资产。各事业主管部门可根据本系统具体情况对上述分类作适当变更，并具体规定各类固定资产目录。
固定资产管理要做好以下几项工作：
（一）建立健全固定资产管理办法，严格执行固定资产的验收、领发、保管、调拨、登记、检查和维修制度，做到帐帐相符，帐实相符。
（二）注重发挥固定资产的效益，购（建）固定资产特别是大型、精密贵重设备、仪器，必须事先进行可行性论证，提出两种以上方案，择优选用。
（三）建立健全固定资产使用、维护制度，对大型、精密贵重设备、仪器，要制定操作规程，指定专人负责使用、维护，提高固定资产的完好率和利用率。
（四）加强对固定资产报废、调出的管理，确属不能或不宜使用的固定资产，可以作报废处理；确属闲置不需要的固定资产，应按规定的程序调出，避免积压，造成损失浪费。事业单位固定资产报废和调出，一般可由财产管理部门报经本单位行政领导批准，大型、精密贵重设备、仪器
报废和调出，要经过有关部门鉴定，报主管部门批准，具体审批权由各事业主管部门规定。固定资产的变价收入转入专用基金，用于重购固定资产。
第二十六条 材料和低值易耗品管理。材料是指使用后即消耗或逐渐消耗掉，不能保持原有形态的物质资料。低值易耗品是指单位价值较低、容易损耗、不够固定资产标准，不属于材料范围的各种工器具等。
各事业单位应建立健全材料和低值易耗品的购买、验收、进出库、保管等管理制度，对材料的使用实行定额管理，对低值易耗品的使用实行以旧换新的办法。在保证工作需要的前提下，尽可能降低材料和低值易耗品的库存和消耗。

第六章 财务分析与财务监督
第二十七条 事业单位的财务分析与财务监督，是事业单位财务管理的重要组成部分，是认识、掌握财务活动规律，提高财务管理水平和资金使用效益，保证国家有关方针、政策和财政、财务制度贯彻执行，维护财经纪律，促进事业健康发展的重要手段。事业单位要建立健全财务分析
与监督检查制度，做好财务分析与财务监督工作。
第二十八条 财务分析的主要内容包括：财务收支预算执行情况，资金运用情况，财产物资的使用、管理情况等。各事业主管部门及事业单位可根据本部门、本单位生产经营和服务的特点，建立科学、合理的财务分析指标。
财务分析可采用对比分析、因素分析、动态分析等多种方法。通过分析，反映单位业务活动和经济活动的效果，并将分析结果及时反映给单位领导和有关部门，为其进行经济决策提供科学、可靠的依据。
第二十九条 事业单位的财务部门要通过收支审核、财务分析等，对单位的财务收支、资金运用、财产物资管理等情况进行监督检查。对违反国家财政、财务制度和财经纪律的行为，要及时予以制止、纠正，性质比较严重的，要向单位领导及有关部门报告，并按有关规定严肃处理。

第七章 考 核 与 奖 惩
第三十条 各事业主管部门和事业单位均应建立财务工作的考核与奖惩制度，以增强事业单位及财务人员工作的责任感，调动事业单位及财务人员工作的积极性，提高单位的财务管理水平，保证事业计划和工作任务的完成。
第三十一条 事业主管部门对事业单位财务工作的考核，应按照本办法规定的有关管理要求及财务分析指标进行。具体考核办法由主管部门商同级财政部门规定。
事业单位对财务人员工作的考核，主要依据岗位责任制的内容和要求进行，具体考核标准和办法，由主管部门或单位规定。
第三十二条 各事业主管部门和事业单位经过考核，对完成各项考核指标，工作突出的事业单位和财务人员予以精神鼓励和必要的物质奖励。
对违反财政、财务制度，玩忽职守，使国家财产或工作遭受损失的事业单位或财务人员，要按照《国务院关于违反财政法规处罚的暂行规定》及国家其他有关规定给予必要的处罚。
具体奖励、惩罚办法由主管部门商财政部门规定。

第八章 财务机构和财务人员
第三十三条 事业单位的财务机构，应同本单位的事业规模和财务工作任务相适应。事业规模较大或财务工作任务较重的预算单位应单独建立财务机构。事业规模不大或财务工作任务不重的预算单位，可不单设财务机构，但应配备专职或兼职的财务人员办理财务工作。
大中型事业单位，可以按照《会计法》的规定，设置总会计师。总会计师由具有会计师以上技术职称的人员担任。
第三十四条 事业单位的财务机构和财务人员，负有贯彻国家有关方针、政策，执行国家财政、财务制度，维护财经纪律，保护国家财产物资，促进事业发展的重要职责，各事业单位应选派政治、业务素质较好，有一定专业知识和工作能力的人员担任财务工作。事业主管部门和事业单
位要加强对财务人员的培训，不断提高他们的业务水平；要重视并加强对财务工作的领导，支持财务机构和财务人员的工作。
第三十五条 各事业单位财务人员要认真履行职责，正确行使权力，遵守职业道德，廉洁奉公，敢于坚持原则，与违反财经纪律的行为作斗争。
第三十六条 事业单位的财务人员应保持相对稳定，其任免、调离，按照国家对会计人员的有关规定执行。

第九章 附 则
第三十七条 各级党政机关附属的差额预算管理事业单位亦适用本办法。
第三十八条 各省、自治区、直辖市及计划单列市财政厅（局）可根据本办法规定的原则，结合本地区的情况，制定具体实施办法。中央各部门具体实施办法，由主管部门与财政部商定。
第三十九条 本办法自1993年度起施行。过去财政部有关规定与本办法有抵触的以本办法为准。



1992年11月2日
也谈公路两侧建筑控制区的法律性质及相关问题

刘建昆


　　刘建民法官在《谈公路两侧建筑控制区的法律性质及相关问题》一文（http://www.dffy.com/sifashijian/sw/200506/20050611181339.Htm）就实定法上公路两侧建筑控制区的一些问题做了研究，在行政法学学者关注点大多局限于“理论”的情况下，这种实务部门的研究能更加着眼于法治的所谓的“本土资源”，是一件十分值得赞赏的事情。

　　与其他一些国家一样，公路也是我国的法定公物种类。从公物法角度观察，两侧建筑控制区在世基于道路公物的扩展、保护等需要，而划定的一定区域，在这些区域上实施建筑管制。在公物法上这一制度有必要作进一步的深入观察。

一、公物法上的建筑控制区

　　《公路法》第五十六条明确规定：“除公路防护、养护需要外，禁止在公路两侧的建筑控制区修建建筑物”。《公路保护条例》征求意见稿第二十八条表述为“[建控区划定]县级以上人民政府应当依法划定公路的建筑控制区范围，并向社会公告。公路建筑控制区的范围，从公路用地外侧起起向外的距离不小下列限值：（一）国道20米、省道15米、县道10米、乡道5米；（二）高速公路30米；（三）互通立交和特大型桥梁50米”。

　　刘建民法官介绍说：“公路控制区的土地权属性质不变，并非实际征用地。”“一是现行法律并无明文规定应将其征为国有；二是国家没有必要用巨额资金征为国有予以闲置；三是土地权属性质不变有利于发挥土地的最大效益，农民仍可以种庄稼、搞养殖等。但是，公路控制区范围内行为和权利是受限制的，表现为永久性建筑物禁止建设，已有建筑物的翻建、改建、扩建受限，且有随时被责令拆除的风险。”

　　那么，在公物法上，这种与公物本体相邻，额外附加了行政法上的义务的不动产，能否构成公物的组成部分？在水法上，河道管理中也有类似的“护堤地”制度，有些护堤地也未经划拨或者征用和直接归属河道管理部门。我们认为，未经划拨或者征用并由公物行政机关管理，则不宜作为该法定种类的公物。然而如何在法理上解释公物行政机关对非公物的管理呢？理论上有两种学说与之相关：

　　（一）不动产公物与其他不动产的相邻关系和地役权学说。在民法上相邻管理理论中，相邻不动产互相负有一定的权利义务。我国《物权法》也设立了地役权制度，允许通过民法上的合同为不动产设定“地役权”。不动产相邻关系各方基于民法上的规定互相负有一定的权利义务，地役权系基于合同而承担一定的权利义务。公物法理论也认为，公物“沿线”的不动产的所有者和管理者，享有对该公物的“依赖利用”或者“加重的一般使用”；允许在公物上通过特许户或许可在公物上设定权利。但是这种利用是属于单向的，只能解释相关人在不动产公物上的权利义务。同时公物不动产在管理中的公法特性决定了，尽管民法和行政法在这一问题上有基本原则上的相通之处，但是并非可以直接援引有关理论。

　　（二）“准征收”学说。美国联邦最高法院认为财产权虽然可于某程度内被管制，但若太过分，便会构成管制准征收，我国台湾地区大法官也采取了名为特别牺牲的类似概念。准征收的构成要件包括四项,即财产权、损害事实、公共利益和特别牺牲。准征收又分为占有准征收与管制准征收。占有准征收是指对不动产财产永久性物理占有，而管制准征收是指政府按照经济管制法规等的规定而使公民私有不动产财产权受损的情形。但是这些理论均是司法部门在司法救济过程中形成的，对于行政执法的指导意义有限。

　　（三）日韩行政法中“预定的公物”学说。日本学者盐野宏在其著作《行政法》中介绍日本法上存在一种预定的公物“预定公物，是指尚未成为公物，但预定将成为公物，对其管理处分予公共规制的物。在这种意义上，这并不是公物的分类。预定公物的概念，是以作为制定法的公物管理法为前提的，公园预定地、河川预定地、道路预定地即是其例。”我们认为，可以将公路上的“建设控制区”认为是公物法上的“预定的公物”，由公物管理机关对预定的公物执行公物警察权。

二、规划法上的建筑控制区

　　《公路法》第五十六条第二款“前款规定的建设控制区的范围，由县级以上地方人民政府按照保障公路运行安全和节约用地的原则，依照国务院的规定划定”。

　　我国实施城乡建设的规划控制制度。在规划法的实务中，也存在基于编定的城乡规划而对一定区域实施建设控制的情况。这些建设控制大致可以分为两类，一类就是前述的有法律强制性规定，而为规划部门在编制规划时予以确认的建设控制区。另一类则是规划部门基于自身的职权，自己裁量编入规划的建筑控制区。区别这两种“建设控制”的意义在于，前者一般由其他行政机关（如国土行政部门、交通行政部门、水务行政部门、城市管理行政部门）实施预定公物的警察权保护，后者则由规划部门执法自行执法。因此前者是具有优先管辖权的，也可以作为《城乡规划法》第六十四条和六十六条规划部门执法权的例外情形。

　　在大多数情况下，预定的公物的管理部门与规划部门具有共同的管理目标，对于相关违法建筑的认定上也不应该存在不同。但是，由于规划的编制中的复杂性等原因，实践中已经存在预定的公物管理中不同行政机关的发生的矛盾现象。例如在网上发现的一个案例：2006年2月24日，英山县公路段路政员巡查发现，当事人段某在省道201中大线65K+600M处公路左侧距公路边坡坡脚9米处新建长11.7米、宽10米，共计面积117平方米的砖混结构楼房，该楼房基础已经建成，第一层砖已做2米高。英山县公路段路政员认定为违法建筑，依照处罚程序下达了相关路政法律文书，责令停止违法行为并限期拆除，当事人段某以经城建、国土部门审定并核发《建设用地规划许可证》、《个人用地批准通知书》为由，不服向县人民政府提出申请复议。
　
　　在该案中，当地规划行政部门无视《公路法》等法规的规定，对预定的公物没有编入规划，甚至依据该规划发放了《建设工程规划许可证》。这一现象是值得警惕的。

二○○九年十月三十日