云南省曲靖市人民政府


曲靖市人民政府公告第47号



《曲靖市市级政府债务管理办法》已经2009年11月25日曲靖市第三届人民政府第十二次常务会议讨论通过，现予公布，自2010年4月1日起施行。


二○○九年十二月三十一日



曲靖市市级政府债务管理办法



第一章 总 则




第一条 为加强市级政府债务管理，规范市级政府及其所属部门（包括国家机关、政党组织、社会团体、事业单位、市直投融资担保机构，以下统一简称为“政府”）举借、使用和管理政府债务行为，防范和化解政府债务风险，确保政府信贷资金安全，维护政府举债信誉，根据《云南省人民政府关于加强各级人民政府性债务管理防范和化解基层政府债务风险的通知》（云政发〔2008〕73号）及国家有关法律、法规规定，制定本办法。

第二条 本办法所称政府性债务是指地方政府和职能部门及其所属基础设施型投融资公司，以及有财政经常性拨款的事业单位，为基础性、公益性建设项目等从上级转贷借入、向国内银行业金融机构贷款形成的直接债务或依法提供担保形成的担保债务。

在直接债务中，一般债务是指没有对应收入来源的债务；专项债务是指有对应经营性收益或制度性收入来源项目举借的债务。

第三条　政府债务的举借、使用和管理应当遵循以下原则：

（一）谁用款、谁举借、谁还款的原则；

（二）债务规模与经济社会发展及偿债能力相适应的原则；

（三）计划审批与预算编制相统一的原则；

（四）风险责任与权利一致性的原则；

（五）合同约定按期还款的原则；

（六）担保负连带还款责任的原则；

（七）统一管理、各负其责的原则。

第四条　政府债务实行统一领导。成立由市人民政府主要领导、分管领导，财政、人行、银监、审计、发展改革委、监察等部门负责人为成员的曲靖市政府债务审批领导小组（以下简称“领导小组”），负责政府债务的审批。

政府债务管理工作由财政部门承担。市财政局应内设专门机构具体负责政府性债务审查核实、备案登记、减债目标制定、债务资金使用管理、还款监管等工作。

第五条　政府债务实行分类管理。城建、水利、交通基础设施建设等无收益性公益项目债务举借必须经领导小组审查批准，重大市级政府债务还应报经市人民政府常务会议和市人大常委会审查批准，项目业主作为借款主体，由此形成的政府性债务，市级财政承担还本付息；部分有收益的公益项目债务举借由领导小组审批，项目业主作为借款主体，其收益优先用于还款，不足部分市级财政安排偿还；其余借款由项目业主自行办理承贷手续，需市级投融资担保机构提供担保服务的按规定报批办理，其形成的非显性政府债务，由项目业主履行还款责任。




第二章　政府债务的举借和担保




第六条　政府债务举借应当体现政府职能、注重实效、急重优先、量力而行的原则，其规模应与全市经济社会发展水平和偿债能力相适应，原则上市级直接债务累计余额不超过上年同级财政一般预算收入的3倍。

第七条　政府债务应当实行结构控制，适时调整中长期债务计划，年度到（逾）期政府债务规模应当控制在同级政府财政当年可用财力的20%以内。

第八条　对符合下列要求的，市人民政府及政府债务管理部门可以批准举借政府债务或依法提供担保：

（一）上级政府安排限时完成，但资金无法筹措到位的急重项目；

（二）急需实施的基础设施建设项目；

（三）用于发展教育、科技、文化、卫生、体育等公益事业的急重项目；

（四）实施符合国家产业政策的急重项目；

（五）地方政府认为应举借或依法提供担保，并符合国家有关政策的政府债务。

第九条　政府举借的债务应当作为债务收入实行预算管理，其支出纳入部门预算编制。

第十条　申请举借（或担保）政府债务的单位，应当向领导小组提供下列资料：

（一）举借政府债务申请书；

（二）项目建议书和可行性研究报告；

（三）财务报告；

（四）立项审批资料（包括项目审批文件、项目预算等）；

（五）承贷金融机构出具的信用额度证明及贷款意向书面证明；

（六）领导小组认为应当提供的其他资料。

政府债务申请书应当载明下列事项：

（一）项目名称、内容、建设期限；

（二）举借债务数额、来源、期限、利率；　

（三）配套资金落实情况；

（四）还款资金来源、还款计划和举借政府债务对财政预算、部门预算的影响；

（五）最终债务人、担保人、偿债行政责任人；

（六）其他应当载明的事项。

第十一条　领导小组审批举借政府债务前应交由相关职能部门对项目实施单位资金资产、财务收支、债权债务、还款能力及债务风险进行考核审查，重大项目可委托中介机构进行专业审查。

第十二条　非显性政府债务由市直担保机构向被保人进行考核审批，并依法办理反担保权属书面证明。

第十三条　领导小组审批政府债务时应当按照本办法第八条、第十条、第十二条要求严格进行审查，并参考职能部门或中介机构出具的初审意见。

第十四条　举借政府债务的业主单位应当与市人民政府签订偿债责任状，并依法履行还款义务。最终使用政府债务的单位为最终债务人，其法人代表为同笔债务的最终行政责任人。最终债务人的法定代表人发生变更的，应当报告审计机关，由审计机关依法进行审计。新的法定代表人承担组织偿还全部债务的行政责任。

第十五条　市人民政府及其所属部门、事业单位、市直投融资担保机构不得擅自办理贷款、出具还款或担保承诺。

第三章　政府债务的资金管理




第十六条　政府债务资金只能用于公共项目支出，重点用于基础性、公益性项目建设和领导小组审批的其他项目建设，不得挪作他用，项目变更必须重新报批。债务资金不得用于经常性支出和竞争性项目支出。

第十七条　政府债务资金实行专户管理、专账核算、单位使用、财政监管的管理制度。最终债务人在签订借款合同或协议后，应当按规定程序和要求，向财政及金融部门提出开设债务专用账户的申请，经批准后开立债务核算专户，实行一贷一户封闭管理，并建立健全债务资金管理制度，对债务资金收支实行专账核算；国债、世行等转贷资金按专项贷款资金管理办法执行；其他有特殊管理要求的政府债务资金，经政府审核批准后，按照特殊管理办法监管。

第十八条　政府债务资金使用单位应当按照借款合同规定、项目进度、债务资金支出预算等，办理银行贷款授信手续，按照项目进度需要，分期分批向放贷银行办理资金投放。项目单位各类账户余额（指定用途资金除外）和应收账款余额大于当期用款需求时，不得向银行申请放贷。

第十九条　政府债务资金使用实行项目法人负责制，项目法人为行政责任人，对项目债务资金安全性、风险性、效益性负责。

第二十条　政府债务资金使用单位应加强政府债务资金拨付管理，严格按照项目进度和预算使用资金，不得扩大支出范围、规模。

第二十一条　政府债务资金使用单位应按照政府债务管理有关规定，对政府债务资金进行财务管理和会计核算，并按规定向本级政府债务管理部门定期报送项目财务报告和政府债务资金使用情况报告，及时反映政府债务资金收支执行情况。

第二十二条　政府债务资金使用单位应当严格按照有关规定办理项目招投标，未经公开招投标的不得办理债务资金使用。对纳入政府采购目录的物品、服务和工程项目，应当按照政府采购有关规定实行政府采购。




第四章　政府债务的监督




第二十三条　政府债务资金使用单位应当按照有关规定进行财务管理和会计核算，自觉接受财政、审计等部门监督；政府债务管理部门和审计机关应当根据国家法律、法规和本办法的规定，对政府债务适时实施监督。

第二十四条　政府债务资金使用单位应当按季编制债务资金财务运行情况报告，向政府债务管理部门报送银行授信额度使用情况、批准贷款办理情况、债务资金使用情况、还款义务履行情况及项目实施进度等。

第二十五条　政府债务举借、使用、偿还或担保情况纳入领导干部经济责任和单位财务审计范围。对盲目举债、违反规定举债和提供担保、政府债务资金使用不当或不履行还款承诺等行为的，造成重大经济损失或对社会稳定带来严重影响的，对责任领导及责任人实行行政问责，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第二十六条　政府债务资金举借、使用、偿还或担保情况接受社会监督，市人民政府定期委托社会中介机构对政府债务资金使用、绩效等情况进行评价；同时，政府债务使用单位和监管部门应当自觉接受市人大常委会、市政协的监督检查，依法报送拟提请审议的相关情况。

第二十七条　政府债务发生偿债风险时，行政责任人应当及时采取救济措施及时化解。对未履行偿债责任或监管不严造成政府债务资金损失的，按照有关规定追究相应责任。




第五章 附 则




第二十八条　国家对政府债务管理另有规定的，按照国家规定执行。

第二十九条　本办法由曲靖市人民政府负责解释。

第三十条　本办法自2010年4月1日起施行。

2012年6月21日，广东省高级人民法院和省劳动人事争议仲裁委员会联合下发了关于审理劳动人事争议案件的座谈会纪要，对当前热点、争议焦点问题，做出了统一的规范，两部门之前发布的指导意见是2008年6月，至今正好四年。由于劳动法律规定得比较原则，不够具体，加上新出现的问题和争议层出不穷，如何适用劳动法律成为劳动仲裁委和人民法院必须加以解决的首要关键，因此，各省级人民法院、中级人民法院或劳动仲裁委会适时发布指导意见、会谈纪要，作为各级法院、劳动仲裁委审理裁判案件的依据。为了更好地理解此次发布的会谈纪要，本律师做出如下深入解读，仅供参考。
1、 用人单位为劳动者建立了社会保险关系，劳动者垫付用人单位未依法缴纳的社会保险费用后，请求用人单位返还的，作为劳动争议处理。
劳动者请求用人单位为其建立社会保险关系或缴纳社会保险费的，不作为劳动争议处理，劳动人事仲裁机构或人民法院应告知劳动者向社会保险行政部门或社会保险费征收机构寻求解决。
【律师解读】
根据《劳动法》和《社会保险法》的明确规定，用人单位和劳动者都有缴纳社会保险金的义务，其中，需要用人单位和劳动者共同缴纳的项目有养老保险、基本医疗保险和失业保险，只需要用人单位一方缴纳的项目有工伤保险和生育保险。但是，有一些企业为了逃避缴费义务，在为劳动者办理了社保账户后，将本应由企业承担的部分，强制从劳动者的工资中扣除。从法律性质的角度讲，这种做法应属于克扣劳动者工资的行为，当然是违法的。本条第一款就是为了解决这个问题。
本条第二款规定的是，劳动者请求用人单位为其建立社会保险关系或缴纳社会保险费的，不作为劳动争议处理。最高人民法院于2001年发布的《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》规定：劳动者退休后，与尚未参加社会保险统筹的原用人单位因追索养老金、医疗费、工伤保险待遇和其他社会保险费而发生的纠纷，人民法院应当受理。其中，所谓“劳动者退休后，尚未参与社会统筹的用人单位”，是指在2001年之前及当时还有一些地区和单位尚未参加社会统筹，专门针对的是这类企业发生的追索养老金、医疗费和工伤保险待遇纠纷，属于对法律法规在执行过渡期间的特殊规定和安排，随着社会保险制度的全面实施，这种情形已趋于消失。显然，最高人民法院采取这种较为隐晦的表述确定了这样一个原则，除了以上情形之外的纠纷不属于劳动争议受理的范围。
如此可知，因用人单位不缴或少缴社会保险费而发生的争议，自然也就不属于劳动争议。依照最高人民法院的解释（参见最高院2006年编著的《最高人民法院劳动争议司法解释的理解和适用》），其法理基础是，用人单位和劳动者都有参加和缴纳社会保险的义务，任何一方都没有放弃的权利。如果用人单位不缴或少缴社会保险费，就违反了《社会保险法》，其损害的不仅是劳动者的利益，还损害了国家的利益，即社会保障制度。在社会保险费的行政征缴关系中，劳动者仅是国家规定的享有期待权利的受益人，，而非征缴关系中的实际权利主体，劳动者和用人单位之间并不因此形成债的关系，故劳动者对用人单位没有民事上的债权请求权。因此，因欠缴社会保险费发生的争议，不属于劳动者与用人单位之间的民事纠纷，不属于劳动仲裁部门和人民法院受理的劳动争议案件范围。此类争议从表现形式上看似乎是劳动者和用人单位之间因缴纳社会保险费发生的纠纷，实质上是因社会保险行政机关怠于行使法定职责而引起的纠纷，应属于行政争议，劳动者可以通过行政诉讼的途径，请求社会保险部门履行职责。
2006年，最高院发布的关于审理劳动争议案件的司法解释（二）中，将劳动者因为工伤、职业病，请求用人单位承担给予工伤保险待遇争议，也纳入为人民法院手里的范围。
2. 劳动者以基本养老保险费的缴纳年限、缴纳数额不足为由，请求用人单位赔偿基本养老保险待遇损失的，不作为劳动争议处理。
按照省人力资源和社会保障厅、省地方税务局《关于妥善解决企业未参保人员纳入企业职工基本养老保险问题的通知》（粤人社发〔2011〕237号）的规定，可纳入我省城镇企业职工基本养老保险统筹的劳动者请求用人单位赔偿基本养老保险待遇损失的，不作为劳动争议处理，劳动人事仲裁机构或人民法院应告知劳动者向相关社会保险经办机构寻求解决。
劳动者以用人单位未为其办理基本养老保险手续，且社会保险经办机构不能补办导致其无法享受基本养老保险待遇为由，请求用人单位赔偿损失的，应同时符合以下条件：（1）用人单位未为劳动者参加基本养老保险；（2）社会保险经办机构明确答复不能补办；（3）劳动者达到法定退休年龄。
【律师解读】
本条是关于劳动者主张基本养老保险待遇损失的规定。根据《社会保险法》第十六条规定：参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费满十五年的，按月领取基本养老金。所谓基本养老保险待遇损失，就是因用人单位未为劳动者缴足法定的缴费年限，而导致劳动者达到退休年龄却无法享受养老保险待遇，劳动者由此遭受的养老金损失。
关于本条第一款，应与第三款对照来看，第一款适用的主体应为尚未达到退休年龄的劳动者，其以基本养老保险费的缴纳年限、缴纳数额不足为由，请求用人单位赔偿基本养老保险待遇损失的，法院和劳动仲裁机构不予处理。
尽管深圳市中级人民法院早在2009年4月下发指导意见，曾将劳动者与用人单位因养老保险缴费年限发生的争议，纳入到劳动争议的范畴，但何为“因养老保险缴费年限”发生的争议？该条款的表述却非常模糊。本次《座谈会纪要》显然已将该类争议完全排除在外了。
本条第二款，专门针对的是广东省人力资源和社会保障厅、省地方税务局于2011年8月29日联合下发的《关于妥善解决企业未参保人员纳入企业职工基本养老保险问题的通知》，该通知所适用的人员范围，仅包括现为广东省户籍的劳动者，且因所在单位关闭破产，被吊销营业执照、被撤销、无生产经营能力等原因无力承担缴费责任或因超过法定时效无法要求用人单位补缴，从未参加广东省城镇企业职工基本养老保险的人员。该通知将上述人员分成两类，一类可直接纳入养老保险统筹，其主体为目前尚未参保，原所在单位为国有和县以上集体企业，且1993年8月1日之前已在原单位办理退休（职）手续的原固定工和干部。另一类是通过一次性缴费用后纳入养老统筹。本条款的目的是，该通知所规范的可纳入养老统筹的劳动者，请求用人单位赔偿基本养老保险待遇损失的，不作为劳动争议处理。
对于本条第三款，早在2010年，最高人民法院《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（三）》（法释〔2010〕12号）第一条就已明确规定：“劳动者以用人单位未为其办理社会保险手续，且社会保险经办机构不能补办导致其无法享受社会保险待遇为由，要求用人单位赔偿损失而发生争议的，人民法院应予受理”。
本《座谈会纪要》第二条第三款，完全是依据最高院的司法解释，对劳动者有权主张养老保险待遇损失的情形做出了具体规定。劳动者同时满足三个条件的情况下，有权主张基本养老保险待遇损失。但是，该条款以及最高院司法解释的第一条，都存在明显的缺陷，规定过于粗糙，该款第一个条件是，用人单位未为劳动者参加基本养老保险。该“用人单位”是指其达到退休年龄之前的所有单位呢？还是其达到退休年龄时所在的单位呢？由于劳动者工作过的用人单位一般不止一个，有的有几十个之多，那么，劳动者是否要将所有的用人单位均作为被告主张权利呢？各个用人单位之间如何分配赔偿责任呢？可以预见的是，在今后司法实践中极易引发歧义，这些问题亟待提供统一的司法解释加以解决。（待续）


作者：广东德纳律师事务所 王强律师
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