论宪政的平衡性
四川省司法厅 谢维雁
[英 文 名] On Balancing Doctrine of Constitutionalism
[摘 要] 宪政事实上是一种由宪法架构的平衡机制及其所达成的平衡状态，其核心理念是实现权利与权力的平衡。宪政平衡论对事实和价值作了区分并立足于对客观事实的描述，它具有实践精神、契约精神，对实践具有重要的指导意义。
[关 键 词] 宪政 平衡机制 实践精神 契约精神
人们越来越相信，宪政是迄今为止人类所取得的最高政治成就，实行宪政是现代国家的根本标志。我国学者倾向于认为，宪政包含民主、法治、人权三个要素〔1〕（2页），因此，在实施依法治国方略，建设社会主义法治国家，全面推进基层民主政治，政府对人权保障作出坚定承诺（我国政府分别于1997年和1998年签署了《经济、社会和文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利国际公约》，《经济、社会和文化权利国际公约》已于2001年2月28日经全国人民代表大会常务委员会批准）的背景下，中国的宪政问题又一次成为国内外关注的焦点。对宪政的价值梳理和制度重构，已成为我们再也无法回避的时代课题，这也是我国宪政建设的迫切需要。作为第一步，笔者认为有必要对目前我国宪政的一些基础性观念进行反思，以完善宪政的基础理论，增进其时代感和对实践指导的针对性。本文是这一想法的初步尝试。
壹 宪政在事实上是一种平衡机制
关于宪政的本质，有如下几种典型认识。
第一种可称之为“民主政治说”。它认为，宪政的本质是民主政治。“民主政治说”在我国20世纪40年代初就已广为传播。如张友渔在1940年1月1日发表的《中国宪政运动之史的发展》认为，“所谓立宪政治，实质上就是民主政治”〔2〕（123页）。毛泽东在1940年2月2日发表的《新民主主义宪政》中也说：“宪政是什么呢？就是民主的政治”〔3〕（732页）。到今天，“民主政治说”仍然是我国宪法学界关于宪政本质理解的主流观点。人们认为，“把‘宪政’理解或界定为‘宪政就是民主的政治’的提法较为适宜。这不仅在于它揭示出了‘宪政’的本质（即‘民主的政治’），而且较具灵活性和主动性”〔4〕（绪论）。
第二种可称之为“人权保障说”。它认为，宪政的本质是保障人权，即“宪政的本质就是用宪法和法律来限制政府专横的权力，保障公民的基本权利”〔5〕（267页），或者，“宪政的本质在于用宪法和法律规定并保障人民的自由和权利，划定并限制政府权力和行政的范围，并提供相关的制度措施”〔6〕（162页）。因此，“宪政的精义就是对自由、民权的充分保障”，“没有自由、民权就没有宪政”〔7〕（38页）。“人权保障说”关于宪政本质的认识实际上包含两个方面，一方面揭示宪政的根本价值是保障人权，另一方面指明保障人权的根本途径是限制政府权力。有时，人们强调限制政府权力的一面，认为“宪政的突出本质就在于‘限政’”〔8〕（161页），或者“宪政的本质的确是而且必须是限政”〔5〕（123页），其根据是，“宪政的根本原则是限政与法治”，“宪政的核心特征就是对国家权力的法律限制”，而且“近两个世纪以来，宪政主义的最大目标一直是限制政府的权力”〔9〕（22页）。还有人强调限制政府权力的否定性方式即分权〔10〕（17页），并将其看作是宪政的本质，认为“分权乃是文明政府之基础，宪政主义之内涵”〔11〕（3页）。但是，主张宪政即限政和分权的学者都将限制政府权力视作保障人权之手段，因此，笔者把它们都归入“人权保障说”。
第三种可称之为“法治说”。它认为，宪政的本质是法治。它有三种表现形式：其一是，认为宪政等同于法治，“宪政国家与法治国家是名异而实同的东西”〔12〕（46页）， “说‘宪政’就等于说‘法治’”〔13〕（303页），“宪政民主也可以被定义为法治”〔14〕（5页）。总之，现代法治应与宪政的涵义同一〔15〕。其二是，认为“法治的最高形式是宪政”〔11〕（1页），或者认为法治是宪政的形式〔16〕。其三是，认为宪政的本质是宪法至上，“宪政作为静态宪法规范与动态政治实践的统一，在法治状态中的最高表现就是宪法至上”〔15〕。这实质上是将宪政本质归结为法治，因为“法治的实质也就是‘宪政’”〔15〕。
在哲学上，所谓本质是事物的内部规定性，它反映事物内部诸要素之间的必然性，它是事物最重要的、稳定的、具有决定意义的特性。因此，本质意味着，第一，本质是决定事物为该事物而非其他事物的根本标志。第二，本质是事物本身所具有的特性，具有客观性。基于这一认识，以上关于宪政本质“三说”的共同点或缺陷在于：一方面，无论是“民主政治说”、“人权保障说”，还是“法治说”，都是以人们观念中宪政的应然状态为摹本来描述宪政本质的，或者说，它们都是人们对宪政的价值理解和政治功用的主观预期，仅仅是对宪政进行的一种价值判断，是人们“对宪政投注一种价值关怀”〔8〕（167页），而非对宪政实然状态的客观界定。正如戴有色眼镜观察事物一样，“三说”都人为地赋予宪政以绚丽的价值色彩，并未反映宪政的本来面目。至多可以认为，“三说”在一定程度上揭示了宪政存在的理由。另一方面，民主政治、人权保障和法治都是政治学或法学中具有独立和普遍意义且内涵渐趋稳定的概念，以它们来定义宪政，可以被认为是取消了宪政概念本身的独立性。这是论者所不愿接受的，也与实际情况不符。从实践看，现代各国都逐渐建立起一套显然有别于民主政治、人权保障和法治的、以普适性价值（立宪主义）为基础的、具有独立意义的宪政话语、宪政制度措施和宪政功能体系；从纯学术看，宪法学和政治学都将宪政作为独立的论域，并已日渐形成独立于民主政治、人权保障和法治的叙述范式和范畴体系。在我国，虽然宪政被认为与民主政治、人权保障及法治有非常密切的关系，甚至认为它们构成了宪政的要素；对宪政的理解也存在很大的分歧，“出现了关于宪政的各种概念”〔17〕（86页），但是，宪政已被认为是一个独立的宪法学范畴〔18〕，是人类社会中独特的政治和法律现象。因此，不可将宪政或宪政的本质等同于民主政治、人权保障或法治。探究宪政的本质，一是要坚持宪政本质的客观性，即这种本质是宪政实然状态的客观反映，而非对宪政应然状态的价值判断；二是要坚持宪政概念的独立性，即这一本质决定宪政是宪政而不是其他任何事物，如民主政治、人权或法治等。笔者认为，撇开价值观念和意识形态不谈，从宪政存在的实然状态上讲，宪政是一种由宪法架构的平衡机制以及由此达成的平衡状态，它是使各种宪政主体或宪政力量有序化、平衡存在的制度措施及其状态。
说宪政是一种平衡机制及其状态的根据在于，宪政的产生是社会分化的结果。“宪政主义产生于国家与社会的界分的历史过程中”〔19〕（250页），“市民社会的形成及其与国家的界分与对峙是宪政主义一个特定历史发展阶段的特征”〔19〕（251页）。国家与社会的界分、市民社会的形成，即各种相互独立而又相互依存的利益集团、政治力量的“对峙”是宪政产生和存在的前提和基础，而且这导致了“宪政主义作为一种知识形式，采行对峙式思维”〔19〕（252页，着重号为原文所加）。但是笔者认为，“对峙”不能概括宪政的全部本质，它仅意味着各种利益集团、政治力量的对立或斗争的过程及状态。成熟的宪政，不仅“实际上是各种对立要素之间相互影响、相互融合的发展结果” 〔20〕，而且本身就是使各种对立要素达成某种程度均衡的制度机制。
事实上，追求平衡政体的观念源远流长。晚期的柏拉图提出了“混合式”国家的原则。他认为，国家的目的是要在国内关系和对外关系两方面都求得和谐。为了达到这一目的，就应当使国家中的各种倾向的力量相互结合，从而使之能够保持一种均势状态。他认为这种形式的国家才能导致稳定的政治局面〔21〕（92页）。亚里土多德在讨论政体时认为，共和政体是最优良的政体。之所以如此，因为这种政体包含各种因素，它照顾到各方面的利益，这种政体是吸取了贵族和平民政体优点的混合政体，是最有利于稳定的平衡政体〔21〕（92页）。亚里土多德还指出这种政体稳定的基本条件：不是凭借外力支持而是依赖内在各种力量的平衡；不仅有大多数人的拥护，而且社会中没有一种力量企图改变这种制度〔21〕（96页）。波里比阿和西塞罗在亚里土多德平衡政体思想基础上提出了分权与制衡的思想。波里比阿在分析罗马政体时认为，罗马政体的优点就在于，国家三种权力机关不是各自独立、毫无联系，而是在分权的基础上互相牵制，从而使政体保持平衡〔21〕（104页）。西塞罗还进一步设计了一个各权力机构相互关系的模式，自认为这是一个“使国家权力均衡的模式”〔21〕（109页）。近代洛克的分权理论、孟德斯鸠三权分立学说都不过是对这一古老的平衡政体理论的发展。平衡政体理论的真正实践始于美国宪政制度的建立及运行，美国宪政中的分权制衡原则是平衡政体理论的发扬光大。实际上，各国现代宪政制度无不是实现政体平衡的常规机制，所有的宪政理论在一定程度上都是一种平衡哲学。
严格说来，宪政并不是一种理想制度，它不断地妥协，不断地寻求各种利益集团、政治力量尽可能共同接受的方案。借用帕普尔（K·P·Popper）“民主是最不坏的一种政治制度〔22〕（11页）”的说法，笔者认为，宪政不过也是一种最不坏的制度。宪政的平衡是相对的，是一种不断达成的动态平衡。有人将这称之为“顽强的宪政民主制”，其顽强性体现在，“一方面，它是均衡的，宪制内部各要素矛盾、冲突、此消彼长，然而却一直保持着均衡；另一方面，这种均衡又不是静态的，它接受外部变化的影响，调整自身，又处于一种动态地发展之中”〔20〕。这表明，宪政体现了一种相对价值，任何试图以法治、人权保障或民主政治对宪政价值绝对化的倾向都是不可取的。宪政的平衡性意味着，第一，行为的规范性。即对各利益集团、政治力量的行为的评价以社会共同认可的规范为唯一标准，而不对行为背后的道德动机进行价值判断。第二，利益的兼容性。各利益集团、政治力量的存在是不同利益要求的反映，而宪政正是在不同利益要求之间进行平衡，因此，不同利益和不同利益要求的合法性存在，既是宪政平衡性的基础，也是宪政价值相对性的现实依据。第三，文化的通融性。文化也不具有绝对的意义，尽管一个社会有其主流文化，但不能否认其他文化形态的存在，而且还存在域外文化的影响问题。不同文化形态的共存与融合也是宪政的内在要求，可以说，宪政也是对不同文化形态的平衡。
贰 宪政的核心理念：实现公民权利与国家权力的平衡
各国宪政学说，在宪政的实现方式、途径等问题上常常各执一端，相持不下，实践中各国宪政制度也各具特色，差异甚大。然而，纵观各国宪政理论与实践，实行宪政无不基于如下两方面的经验性认识：其一，权力及其制度设施是国家或一定规模的社会共同体存续的前提，但国家权力有扩张或被滥用的危险。其二，公民权利是对公民在一个民族国家中，在特定平等水平上具有普遍意义的成员身份的正式确认，它是公民必不可少的生存条件，但公民权利易受侵害。这两方面的经验经早期思想家特别是洛克、卢梭、孟德斯鸠等启蒙思想家的系统论证而成为公理性前提，并构成现代宪政制度的出发点。这两条经验一方面揭示了权利与权力的关系是宪政的核心问题，另一方面也揭示了公民权利与国家权力的对立与冲突，“公民权利与国家权力实际上是宪法与宪政最基本的矛盾”〔18〕。因此，限制国家权力，保障公民权利，就成为了传统宪政理论的逻辑结论。前述三种宪政本质学说实际上都内涵了这一逻辑结论。“人权保障说”，不仅强调公民权利的保障，而且也暗含了对国家权力的不信任及对权力进行限制之意。“法治说”试图用法律对权力进行制约，以避免权力的扩张或被滥用，“民主政治说”以权力的来源及运行决定于多数人的同意（即权力的民主化）来实现对权力的制约，二者均以保障公民权利的有效实现为根本目的。
依笔者看，限制权力、保障权利并不是宪政的全部内容，至多只提示了宪政的部分意义。因为，权力对于国家的必要性和侵害权利的可能性使得宪政对待权力的态度具有二重性，正如丹尼斯·朗所说，“权力法案，宪法保证，管辖权限制，以及对政治决策者可供选择的法定限制，都是制约国家完整权力的方法，而不是通过剥夺统治者可以按自己意见决定和行动的任何领域，把完整权力完全取消”〔23〕（13页），换句话说，“宪法对政府权力规定的本身，既是限制，也是保护”〔24〕（2页）。同样，宪政对待公民权利的态度也具有二重性，“宪法规定公民权利的目的就是为了保护。但是宪法规定公民权利的本身也像规定政府权力那样也有限制的成分”，“没有一定的限制，社会就会混乱不堪，公民的权利也就无法保障了”〔24〕（2－3页）。因此，宪政意味着，它既限制权力，也保护权力；既保障权利，也限制权利。“权力与权利应平衡发展，而不是只通过制约去削弱一方，‘淡化’一方”〔25〕（295页）。正由于“法律上最重要的现象是权利和权力，最基本的矛盾是权利与权力的矛盾”〔26〕（170页）。因此，宪政的根本目标应是实现公民权利与国家权力的平衡。一部宪政史就是不断实现公民权利与国家权力平衡的历史。我们不应忽视西方宪政的局限性，“把视野局限于政府权力之限制，过分夸张政府与个人及社会之对立，以至于造成了观念上的狭隘、片面与僵化”〔11〕（4页）。基于上述认识，有学者指出，所谓宪政“就是确立一套有效的技术规则”，“以达到公民权利与国家权力的协调”〔27〕。在笔者看来，协调即平衡。
公民权利与国家权力的平衡是宪政平衡性的根本实现形式。它具体包括如下内容：
（1）权利与权力的平衡。
合肥市地名管理办法
安徽省合肥市人民政府
合肥市地名管理办法
市政府令
第107号
《合肥市地名管理办法》已经2004年3月30日市政府第29次常务会议审议通过，现予发布，自2004年6月1日起施行。
市长 郭万清
二○○四年四月十九日
合 肥 市 地 名 管 理 办 法
第一章 总则
第一条 为加强本市的地名管理，实现地名的标准化、规范化，适应经济、社会发展和人民生活的需要，根据国务院《地名管理条例》和《安徽省地名管理办法》，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于本市市区内的地名命名、更名、使用、标志设置及其相关的管理活动。
第三条 本办法所称地名包括：
（一）市辖区、乡（镇）等行政区划名称，开发区名称，街道办事处和社区居民委员会、村民委员会名称；
（二）自然村（集镇）、居民住宅区等居民地名称；
（三）街、路、巷等道路名称；
（四）山、丘陵、河、湖、泉、溪、沙、洲等自然地理实体名称；
（五）广场、公路、隧道、桥梁、码头、渡口、堤坝、渠、水库、城市公交站点、具有地名意义的大型建筑物等人文地理实体名称；
（六）具有地名意义的纪念碑、纪念塔、公园、风景名胜区、园林旅游地、自然保护区、古遗址等纪念地和名胜古迹名称；
（七）专业部门使用的具有地名意义的铁路站、机场、码头（含轮渡站）、长途客运汽车站、货运枢纽站等名称；
（八）门牌（包括建筑物门牌号、住宅楼幢号、单元号、户室号）。
第四条 市民政部门主管全市的地名管理工作，其主要职责是：
（一）贯彻执行有关地名工作的法律、法规、规章，制定并组织实施本地区地名工作规划；
（二）负责对地名命名、更名申请进行初审，征求有关专家对地名的意见；
（三）监督检查标准地名的使用；
（四）指导各类地名标志的设置、更新和管理，推行地名的标准化、规范化；
（五）编辑出版地名录、地名辞典、地名图以及其他地名图书资料；
（六）收集、整理、更新和完善地名资料，管理地名档案，开展地名信息咨询和地名学术研究。
区民政部门依照本办法主管本辖区内的地名管理工作。
建设、规划、房产、公安、工商、交通、质量技术监督、园林等部门，应按照各自职责配合民政部门做好地名管理工作。
乡（镇）人民政府和街道办事处应协助地名主管部门监督检查辖区内的地名工作。
第二章 地名的命名和更名
第五条 地名的命名、更名应当遵循国务院《地名管理条例》和《安徽省地名管理办法》的有关规定。
第六条 大型建筑物和居民住宅区的命名，其通名应遵循以下规定：
（一）大厦：指综合性高层办公楼、商业楼或公寓住宅楼等；
（二）中心：指具有一定规模、有特定功能的建筑群；
（三）城、花园（苑）、别墅、山庄、庭、园、小区等用作住宅区通名，应当名实相符，与其建设规模、使用功能、所处环境等因素相一致。其中，城也可用作大型商场、专业商场名称；
（四）禁止使用重叠通名，如ＸＸ广场大厦、ＸＸ花园广场等。
第七条 门牌编制的具体规则由市地名主管部门会同市公安部门另行制定。
第八条 地名命名、更名的审批程序和权限如下：
（一）行政区划名称，按行政区划管理的有关规定办理。街道办事处的命名、更名由区人民政府提出申请，经市地名主管部门初审后，报市人民政府批准。社区居民委员会、村民委员会和自然村（集镇）的命名、更名，由其所在乡（镇）人民政府或街道办事处提出申请，经区地名主管部门初审后，报区人民政府批准；
（二）道路、桥梁、广场的命名，建设单位应在项目选址、设计的同时，向市地名主管部门提出申请，市地名主管部门应在５个工作日内提出初审意见并报市人民政府批准。
道路、桥梁、广场的更名，由申请更名单位向市地名主管部门提出申请，经初审后，报市人民政府批准；
（三）居民住宅区和具有地名意义的大型建筑物的命名、更名，由建设单位、产权单位向市地名主管部门申请，市地名主管部门应当在１０个工作日内报市人民政府批准。规划、建设、房产等部门在核发相关证件时，应当查验标准地名批准文件；
（四）纪念地、名胜古迹、自然地理实体名称和各专业部门使用的具有地名意义的台、站、港、场等名称的命名、更名，由其主管部门承办，经市地名主管部门同意后，报其上级主管部门批准；
（五）涉及本市两个县、区以上范围的道路、山脉、河流、湖泊等需要命名、更名的，由市地名主管部门提出方案，报市人民政府批准。
第九条 申请办理地名命名、更名，应当如实填写地名命名、更名申报表。申请文件的内容应包括：拟定地名的汉字，标注声调的汉语拼音，命名、更名的理由，拟定地名的含义，命名、更名实体的平面图等相关资料。
经依法批准的地名为标准地名。
第十条 因行政区划调整、城市建设、自然变化而消失的地名应予废止。废止的地名由市、区人民政府予以公告。
第十一条 由市、区人民政府批准的地名，市、区地名主管部门应当及时将有关资料录入本级地名数据库。凡由区人民政府批准的地名，区地名主管部门应当及时将有关资料报市地名主管部门备案。
第三章 地名的使用和管理
第十二条 市、区人民政府应当将批准的标准地名及时向社会公告。
第十三条 地名主管部门应当监督本辖区内标准地名的使用，负责编纂标准地名出版物。
第十四条 地名应当按照国家语言文字管理机构公布的规范汉字书写，其中门牌号应用阿拉伯数字书写。
地名的罗马字母拼写，应当符合国家公布的《汉语拼音方案》和《中国地名汉语拼音字母拼写规则》。
第十五条 机关、团体、部队、企事业单位和其他组织在公文、报刊、广告、公告、证件、广播和电视节目、教材、牌匾、商标、地图等方面必须使用依法批准的标准地名。
第十六条 本办法实施前已经使用的地名经过清理整顿，由地名主管部门编入地名录。编入地名录的地名视为依照本办法批准的地名。
第十七条 市、区地名主管部门应当建立本级地名信息系统，保持地名资料的完整，对社会开展多种形式的地名信息服务。
市、区地名主管部门应当建立地名年报制度，及时更新地名信息。
第四章 地名标志的设置与管理
第十八条 地名标志是法定的国家标志物，本办法第三条第（二）项、第（三）项、第（五）项、第（六）项、第（七）项、第（八）项所列地名，应当设置地名标志。
前款规定以外的地名，可以根据实际需要和环境条件设置地名标志。
地名标志应当由取得相应资质的单位制作。
第十九条 同类地名标志应当采用统一样式。
街、路、巷名标志，沿街、住宅区门牌，由市地名主管部门会同市建设行政主管部门、公安部门、交通部门根据相关规定确定设计方案，报市人民政府批准。
其它地名标志，设置人应当将设计方案报市地名主管部门备案。
第二十条 地名标志的设置、管理、维护按照下列规定执行：
（一）街、路、巷名标志、公交站点标志由市建设行政主管部门负责；
（二）沿街门牌和住宅区门牌标志，由市公安部门负责；
（三）桥梁、广场和具有地名意义的大型建筑物等地名标志，由建设单位或产权单位负责；
（四）自然村（集镇）地名标志，由区人民政府负责；
（五）各专业部门使用的具有地名意义的公路、隧道、桥梁、码头、渡口、闸坝、涵洞、水库、纪念地、名胜古迹和自然地理实体等地名标志，由其主管部门负责。
第二十一条 下列地名标志应当在规定的位置设置：
（一）居民地名称标志，在居民地与主要道路或者公路连接出入口处设置；
（二）自然村（集镇）名称标志，在道路、公路经过或者毗邻自然村（集镇）的边缘处设置；
（三）路名标志，在道路起止点及交叉处设置，相邻交叉处距离较长的，在中间增设路名标志。
前款规定以外的地名标志，可以根据实际需要和环境条件，在明显的位置设置。
第二十二条 新建、改（扩）建道路、桥梁、广场、居民住宅区、大型建筑物地名标志应当在建设工程交付使用前设置。
实施更名的地名标志，申请更名的单位应当在自收到地名批准文件之日起３个月内更换地名标志。
第二十三条 地名标志的设置、管理、维护单位应当保持地名标志的清晰和完好，若有损坏或者字迹残缺不全的，应当予以更新。
第二十四条 禁止下列损坏地名标志的行为：
（一）涂改、污损地名标志；
（二）遮挡、覆盖地名标志；
（三）擅自移动、拆除地名标志；
（四）损坏地名标志的其他行为。
第五章 法律责任
第二十五条擅自对地名命名、更名或使用不规范地名的，地名主管部门应当责令其改正。
第二十六条偷窃、损毁或擅自移动、更改地名标志的，设置地名标志的主管部门应当责令恢复原状，违反《中华人民共和国治安管理处罚条例》规定的，由公安部门予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。造成损失的，应当赔偿损失。
第六章 附则
第二十七条肥东县、肥西县、长丰县可参照本办法执行。
第二十八条本办法自2004年6月1日起施行，1993年5月6日市人民政府发布的《合肥市地名管理暂行规定》（合政〔1993〕94号）、2000年4月26日发布的《合肥市房地产开发项目名称管理办法》（合政〔2000〕27号）同时废止。