小心你的信用卡
——中美银行业有关信用卡的法律规范比较研究

刘春 北京市方元律师事务所


为迎接2008年奥运会，北京市正在倡导银行卡刷卡无障碍的活动。各商业银行开始了银行卡业务的比拼，如果发卡数量大，每年不算ATM机节省的成本，仅年费收入一项，银行就可以有不少的进帐。刷卡抽奖活动更刺激了消费者使用银行卡的热情。银行作为经营企业，追求利益和利润无可厚非。然而，作为法律专业人士，通过对国外银行业的了解，我认为，在中国刷卡无障碍，不仅有POS机不足的硬件障碍，更重要的是要填补不利于消费者权益保护的法律空白，清除银行卡的法律障碍。比较美国和中国信用卡的发展现状和法律环境，有助于我们认识并解决这个问题。
一、美国银行卡的发展和相关法律介绍
在美国，信用卡（credit card）、借计卡(debit card)等银行卡已经取代个人支票而成为主要的个人支付手段。不论是大型超市还是街边象seven-eleven这样的小杂货铺，都有POS机，接受VISA 或MASTER等标志的世界各国银行发行的信用卡。到加油站加油、学生交给学校的学费、买书等等，几乎所有的消费都可以用卡来付帐。信用卡在美国之所以如此普及，不仅有银行在硬件方面大量的投入、持卡人享有在一定期限内享受免息的贷款优惠，商户与银行的配合等等经济因素，而且也有联邦法律对持卡人的保护。法律规定消费者对信用卡丢失后未经授权的消费最多只承担50美元的责任；法律严格限制银行收取信用卡年费的比例以及向超过免息期还款的消费者征收罚款的比例等等，各种法律规定充分保护消费者的利益。可以说，法律为持卡消费提供了充分的保障。
1、信用卡的发卡人对信用卡是否经授权使用负举证责任。
美国国会通过的《消费者信用保护法》（Consumer Credit
Protection Act）规定，信用卡的发卡人对信用卡是否经授权使用负举证责任。发卡人应该采取措施识别信用卡的使用人是经过授权的。如果信用卡的使用未经授权，发卡人仍然有义务证明未经授权使用信用卡的行为必须符合法律规定的其他条件。
2、消费者对信用卡丢失后未经授权的消费最多承担50美元的
责任。
《诚信贷款法》（Truth in Lending Act）规定消费者或持卡人对未经授权的消费最多承担50美元的责任。1976年，第一联邦城市银行诉莫拉克案件（First National City Bank v. Mullarkey）就是一个著名的判例。原告要求被告支付信用卡上迟延支付的本金、利息和案件的律师费，但被告辩称有六笔发生在1973年12月16日总额为498.63美元的支出不是被告支出的，并且，被告证明他在1974年1月23日向发卡银行报告过信用卡丢失了。因此，法院根据联邦法、州法律和判例，判决被告对这498.63美元未经授权的支出只承担50美元的责任。
法律做出这种规定的基础是相信绝大多数的消费者或持卡人是诚实的，不讲信用的持卡人只是少数。法律同时认为发卡银行在发行信用卡之前就应该意识到信用卡的风险，银行有义务在发卡之前对消费者的信用情况进行调查，信用卡应该发给讲信用的人。
3、规定信用卡的年费、会员费、延期付款支付的费用等属于利息，要符合有关利息限制的规定。
早在1873年，美国最高法院就通过布朗诉海特斯一案（Brown v. Hiatts），对利息下了定义：“利息是法律允许的或当事人约定的一种赔偿，用于延期还款的赔偿或由于拖延还款造成的损失”。1897年美国最高法院又通过霍尼威尔诉南方建筑贷款协会一案（Hollowell v.southern Building & Loan Assn.），重申了银行向借款人收取的任何超过法定利息比率的费用，无论称之为罚款、费用、应付款或利息，事实上都是利息和高利贷。1996年2月，美国联邦货币管理局对利息一词做了明确规定：利息包括因延期付款给付债权人或未来的债权人的任何赔偿，……包括信用卡的年费、会员费、延期付款支付的费用等等。同年，美国最高法院在斯米利诉花旗银行案件（Smiley v.Citibank(South Dakota,N.A.)）中，认为联邦货币管理局对利息的解释是合理的。
如果银行收取的信用卡年费或延期还款的罚金超过法律规定的限额，如果银行故意而为，则其约定收取的利息将被作为罚款被收缴，并且消费者有权拒绝支付，已经支付的将依法获得约定利息两倍的赔偿。
二、中国银行卡规范的现状
目前，调整中国银行卡业务的主要规范性文件是中国人民银行发布的《银行卡业务管理办法》。根据《银行卡业务管理办法》，银行卡分为信用卡和借记卡两大类。其中，信用卡按是否向发卡银行交存备用金又分为贷记卡、准贷记卡两类。贷记卡是指发卡银行给予持卡人一定的信用额度，持卡人可在信用额度内先消费、后还款的信用卡。准贷记卡是指持卡人须先按发卡银行要求交存一定金额的备用金，当备用金账户余额不足支付时，可在发卡银行规定的信用额度内透支的信用卡。借记卡按功能不同分为转账卡（含储蓄卡，下同）、专用卡、储值卡。借记卡不具备透支功能。
实践中，各商业银行发行的可以透支的信用卡多以持卡人预先在银行开立一定数额的保证金账号为条件，银行之间竞争的主要是保证金、年费以及取现手续费等等，因此说，现在中国没有完全意义的信用卡。
中国银行卡的特点之一是：由持卡人自行承担未经授权的支出的责任。现有的各商业银行发行的各种银行卡，将持卡的风险完全推给消费者。《银行卡业务管理办法》第五十二条第五款规定发卡银行的“义务”是向持卡人提供挂失服务，但是，就在这个关于发卡银行的“义务”的条款中，中国人民银行授予了发卡银行可以在章程或协议中自行与持卡人约定发卡银行与持卡人之间的挂失责任的承担的权利。这样，作为金融管理部门的中国人民银行，让渡了保护消费者利益的权力。因而，所有的商业银行都在各自发行的银行卡章程中规定挂失的风险由持卡人承担。如中国银行《长城人民币信用卡章程》规定“长城卡如遇丢失或被盗窃，持卡人应持本人身份证或其他有效证明，立即到附近的中国银行分支行办理书面挂失手续，并按规定交付挂失手续费。挂失之前及挂失次日24小时内，所造成的挂失卡风险损失仍由持卡人承担。”中国工商银行《牡丹国际信用卡章程》中规定“凡书面挂失前及发卡机构受理书面挂失起至次日24时（含）内的经济损失由持卡人承担”。交通银行《太平洋信用卡章程》规定“在发卡机构受理挂失前及受理挂失的次日24点(含)以前,所发生的各项支出和造成的经济损失均由持卡人承担。”……挂失之前的经济损失由持卡人自行承担成了中国银行业的惯例。
中国银行卡的第二个特点是：中国人民银行支持银行向透支的持卡人收取高额利息。《银行卡业务管理办法》规定，“贷记卡透支按月记收复利，准贷记卡透支按月计收单利，透支利率为日利率万分之五，并根据中国人民银行的此项利率调整而调整。” 这里透支利息是按照中国人民银行规定的金融机构计收逾期贷款利息的标准计算，并随着中国人民银行规定的金融机构计收逾期贷款利息的标准的调整而调整。根据最高人民法院的司法解释，信用卡的透支利息含有惩罚性质。
《中华人民共和国商业银行法》第四十二条规定“借款人应当按期归还贷款的本金和利息。…… 借款人到期不归还信用贷款的，应当按照合同约定承担责任。”因此，信用卡善意透支行为因应分三个阶段：免息期-计收贷款利息期-计收逾期贷款利息期。透支行为的性质应属于持卡人向银行借款，因此，透支利率应按照同期银行个人贷款的利息计算。银行应规定透支的还款期限，超过规定的透支的还款期限仍不还款，才适用逾期贷款利息亦即罚息。
第三个特点是，中国人民银行并没有对银行在信用卡业务上的各项收费都制定统一的收费标准，而且对很多收费没有任何限制。中国人民银行规定发卡银行向持卡人收取统一标准的费用包括：①滞纳金和超限费（发卡银行对贷记卡持卡人未偿还最低还款额和超信用额度用卡的行为，应当分别按最低还款额未还部分、超过信用额度部分的5%收取滞纳金和超限费）、②透支利息、③ATM机跨行取款的费用（持卡人在其领卡城市之内取款，每笔收费不得超过2元人民币；持卡人在其领卡城市以外取款，每笔收费不得低于8元人民币。）中国人民银行没有作出统一收费标准并没有限制性规定的收费项目有：①银行卡的工本费、②挂失费、③年费、④境外取现费等等。如一张信用卡的工本费，有的银行是3元，有的是5元，有的是50元；信用卡的年费，有的是每年100元，有的是200元，有的是300元，有的规定按年交，有的必须一次交两年的；境外取现费，有的银行每笔收取现金额的4%，有的收1%，有的银行不论金额，每笔交易只收3美元。
三、完善有关法律制度的必要性
1、加强法律的公平性，保护消费者利益
过去，中国银行业是国有企业，银行的利益就是国家的利益，银行的损失就是国有资产的损失。因此，政府在制定法律规范时主要考虑如何保护银行的利益。这正如马克思主义法学一针见血指出的那样，法律是统治阶级意志的体现，是为了保护有利于统治阶级的利益。然而，随着银行业的改革开放，银行业投资主体逐渐多元化，民间银行、外国银行不断增多。按照WTO的要求，外资银行最终将享受国民待遇。如果银行业的法律规范不从保护银行业的重心转向保护社会公共利益、保护消费者的利益，那么，中国的消费者将处于最悲惨的境地：受国有资本、民间资本和外国资本三座大山的压迫！
2、提高中国银行业的国际竞争力
随着中国银行业逐步对外开放，中国银行业与外国银行之间的竞争，不仅局限在中国境内，也不仅局限在人民币业务。随着国际交往的增多，越来越多的国人有机会出境，为了避免携带现金的风险和避免外汇现金随身携带的数额限制，出国人员办理国际信用卡的会越来越多。但是，当国人走出国门，了解了世界以后，中国人转而申办外国银行卡的也会增多。因为，中国银行业如果不改变对消费者不利的规定，那么其在外汇业务方面的竞争力肯定不敌外国银行。如果中国人都知道美国银行业的规定如此倾向于保护消费者利益，那么申请美国信用卡的中国人肯定会增多。并且随着互联网的普及，不出国门也能办理外国的信用卡，所以准备出国的中国人，可以在国内申请外国信用卡，到了国外就取卡，免去了申请中国信用卡的麻烦。因此，中国银行业如不注意保护消费者的利益，最终将不利于中国银行业自身。
四、结论
国家金融管理部门应该借鉴国外的经验，更多地从维护社会公共利益和保护消费者的角度出发，制定有关法律或规定，不能只做行业利益的保护者，不能以牺牲消费者的利益为代价推动银行业的发展。在银行卡的章程和国家法律不完善的情况下，消费者对此不能一时冲动，一定要慎重，因为消费者没有义务推动银行业的发展，而应该真正享受银行的服务。
（2003年3月）

版权所有，引用请注明作者和出处

作者：刘春
中国政法大学法学硕士，美国芝加哥肯特法学院LL.M.
北京市方元律师事务所律师，合伙人
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湖南省人民政府办公厅


湖南省人民政府办公厅关于印发湖南省人民政府国有资产监督管理委员会职能配置内设机构和人员编制规定的通知
　 　

湘政办发〔２００４〕１９号

各市州人民政府，省政府各厅委、各直属机构：
《湖南省人民政府国有资产监督管理委员会职能配置、内设机构和人员编制规定》经省机构编制委员会办公室审核，省人民政府批准，现予印发。

湖南省人民政府办公厅　　　
二○○四年四月一日　　

湖南省人民政府国有资产监督管理
委员会职能配置、内设机构和人员编制规定

　　根据《中共湖南省委湖南省人民政府关于印发〈湖南省人民政府机构改革方案的实施意见〉的通知》(湘发〔２００４〕２号)精神，设立湖南省人民政府国有资产监督管理委员会(以下简称省国资委)，为省政府直属正厅级特设机构。省政府授权省国资委代表国家履行国有资产出资人职责。根据省委决定，省国资委成立党委，履行省委规定的职责。
省国资委的监管范围是省属经营性国有资产及企业(不含金融类企业)。
一、划入的职责
(一)原中共湖南省委企业工作委员会的职责。
(二)原省经济贸易委员会的指导国有企业改革和管理的职责。
１、研究拟订国有企业改革的政策、措施和企业体制改革方案并组织实施，推进现代企业制度的建立；研究拟订发展大型企业和企业集团的政策、措施，指导国有企业实施战略性改组；指导国有企业的管理工作；指导所监管企业管理人员的培训工作。
２、组织实施所监管企业兼并破产工作；指导所监管企业扭亏增盈工作。
３、研究拟定企业国有资产监督管理的相关政策、法规；组织管理所监管企业内部的法律顾问工作。
(三)省财政厅有关国有资产管理的部分职责。
１、拟定国有资本金基础管理的法规草案和规章制度。
２、负责监缴所监管企业国有资本金收益。
３、调查研究国有资本金基础管理的重大问题以及国有资本金的分布状况；拟订国有资本金保值增值的考核指标体系；研究提出国有资本金预决算编制和执行方案；组织实施国有资本金权属的界定、登记、划转、转让、纠纷调处等。
４、负责国有资本金的统计分析，提供有关信息；拟订国有企业清产核资的方针政策以及有关制度和办法；组织实施所监管企业清产核资工作；组织建设国有资本金统计信息网络。
(四)省劳动和社会保障厅的拟订省属国有企业经营者收入分配政策、审核省属企业的工资总额和主要负责人的工资标准的职责。
二、主要职责
(一)根据省政府授权，依照《中华人民共和国公司法》、《企业国有资产监督管理暂行条例》等法律、行政法规履行出资人职责，指导推进国有企业改革和重组；对所监管企业国有资产的保值增值进行监督，加强国有资产的管理工作；推进国有企业的现代企业制度建设，完善公司治理结构；推动国有经济结构和布局的战略性调整。
(二)依照规定代表省政府向所出资的重要骨干企业派出监事会；负责监事会的日常管理工作。
(三)依照法定程序对所监管企业的企业负责人进行任免、考核，并根据考核结果对其进行奖惩；建立符合社会主义市场经济体制和现代企业制度要求的选人、用人机制，完善经营者激励和约束制度。
(四)建立和完善国有资产保值增值指标体系，拟订考核标准；通过统计、稽核等方式对所监管国有资产的保值增值情况进行监管；维护国有资产出资人的权益。
(五)拟订国有资产管理的地方性法规，制定有关规章制度；依法对市州国有资产管理进行指导和监督。
(六)根据省政府授权，负责对省直单位经营性国有资产进行监督管理。
(七)履行出资人的其他职责和承办省政府交办的其他事项。
三、内设机构
根据上述职责，省国资委设１２个职能处(室)：
(一)办公室(加挂党委办公室牌子)
综合协调机关日常工作；负责文电处理、机要、保密、档案、安全、信访工作，负责重要会议的组织工作；负责党政会议决定事项的督办工作；负责机关信息化工作；负责机关和直属单位的财务、资产管理和接待联络工作；负责机关和派出监事会的后勤服务工作。
(二)政策研究与法规处
研究起草国有资产监督管理的地方性法规、规章草案，负责有关政策文件起草、拟定的协调工作；研究国有企业改革和发展中的有关法律问题；指导所监管企业法律顾问工作；承担委机关的法律事务；研究总结国有资产管理体制改革的理论和实践经验；负责调查研究所监管企业的改革发展、党的建设、领导班子建设和社会主义精神文明建设等重大问题；负责重要文件和报告的起草工作。依法对市州国有资产管理进行指导和监督。
(三)业绩考核与分配处
拟订并组织落实国有资产经营责任制度，研究和完善授权经营制度并对授权企业进行监督；研究提出业绩合同等企业国有资产保值增值目标管理的方法并组织实施；综合研究国有经济和重点企业的运行状况；建立和完善国有资产保值增值考核办法，拟订考核标准；建立和完善企业绩效评价体系并组织实施；根据企业改革发展的情况和各方面对所监管企业的评价意见，综合考核所监管企业的经营业绩；研究提出重大决策责任追究的意见和措施；在省扭亏增盈领导小组办公室的指导下，搞好所监管企业扭亏增盈工作。组织拟订国有企业收入分配制度改革的指导意见；根据有关规定，对所监管企业工资分配的总体水平进行调控，研究拟订所监管企业及重要子公司负责人的薪酬制度和激励方式并组织实施。
(四)国有资本经营预算处
负责编制所监管企业国有资本经营预算方案并组织实施；指导所监管企业加强国有资本经营预算和财务管理，协调所监管企业会计制度执行中的有关问题；贯彻落实国家有关国有资产收益管理法规制度，提出国有资产收益管理办法并组织实施；负责监缴所监管企业国有资本金收益，对资本收益的使用进行管理；负责国有资产的统计和所监管企业财务决算备案工作，建立国有资本金统计信息网络，根据有关规定对外发布统计信息。
(五)产权管理处
拟订国有资产产权界定、登记、划转、处置及产权纠纷调处等方面的规章制度和管理办法；负责所监管企业国有资产产权界定、登记、划转、处置及产权纠纷调处等工作；负责所监管企业资产评估项目的核准和备案；审核所监管企业资本金变动、股权转让及发债方案；建立所监管企业国有资产产权交易监督管理制度，规范国有产权交易；拟订国有企业清产核资的政策及制度、办法，组织所监管企业清产核资工作；按照有关规定，负责所监管企业资产损失核销工作；负责省直单位经营性国有资产的监督管理。
(六)企业改革发展处
研究提出国有经济布局战略性调整的政策建议和国有企业改革的方针政策；指导国有企业的现代企业制度建设，完善公司治理结构；研究所监管企业合并、股份制改造、上市、合资等重组方案和国有资产经营公司的组建方案，对其中需要国有股东决定的事项提出意见；研究提出发展具有国际竞争力的大公司和大企业集团的政策、措施；指导所监管企业的管理现代化和信息化工作；审核所监管企业的发展战略和规划；对所监管企业重大投资决策履行出资人职责，必要时对投资决策进行后评估；协助所监管企业解决发展中的有关问题。
(七)企业改组处
编制并组织实施企业兼并破产计划，研究提出有关债权损失核销等方案；组织协调债转股工作；组织协调所监管企业的合并、分立、解散、清算和关闭破产、困难企业重组工作；协调解决企业改组中的重大问题；研究指导所监管企业分离办社会负担、主辅分离和辅业改制、富余人员分流工作，配合有关部门做好下岗职工的安置工作。
(八)监事会工作处(加挂省国有企业监事会工作办公室牌子)
根据国务院《国有企业监事会暂行条例》和省政府《国有企业监事会暂行办法》，负责监事会的日常管理工作。指导所监管企业内部监事会、财务总监和内部审计工作。
(九)企业领导人员管理处(加挂党委干部部牌子)
根据有关规定，承担对所监管企业领导人员的考察工作并提出任免建议；考察推荐所监管企业董事、监事、独立董事和财务总监人选；负责所监管企业领导班子后备人才队伍建设；负责所监管企业管理人员的教育培训、档案管理和出国政审工作；探索符合社会主义市场经济体制和现代企业制度要求的企业领导人员考核、评价和选任方式；研究拟订向国有控股和参股公司派出国有股权代表的工作方案。
(十)党建工作处(加挂党委组织部牌子)
根据有关规定，负责所监管企业党的组织建设和党员教育工作；负责指导、协调所监管企业的老干部工作。协调在长沙以外所监管企业党组织与地方党委的关系。
(十一)宣传与群众工作处(加挂党委宣传与统战部牌子)
根据有关规定，负责指导所监管企业党的思想建设、精神文明建设、宣传和企业文化建设工作；负责机关的对外宣传和新闻工作；协调所监管企业的工会、青年、妇女工作；承担所监管企业共青团工作委员会的日常工作；指导所监管企业的统战工作和知识分子工作；负责所监管企业维护稳定方面的工作。
(十二)人事处
按照管理权限，负责委机关、直属单位和派出监事会的干部人事和机构编制管理等有关工作。
机关党委。负责委机关、直属单位和派出监事会的党群工作。
为便于省国资委纪律检查委员会开展工作，省国资委纪律检查委员会设纪律检查处、案件审理处?穴均为副处级?雪。
四、人员编制和领导职数
省国资委机关编制为８０名，其中行政编制６１名，全额拨款事业编制１９名(含机关后勤服务编制９名)。
领导职数为：省国资委党委书记１名，副书记２名(１名由省国资委主任兼任，另１名兼任省国资委纪委书记)；省国资委主任１名，副主任３名；总经济师１名。正副处级领导职数２８名(含机关党委专职副书记、省国资委纪委专职副书记各１名)。
五、其他事项
(一)省国资委与企业的关系。按照政企分开及所有权和经营权分离的原则，省国资委依法对企业的国有资产进行监管，依法履行出资人职责。省国资委不得直接干预企业的生产经营活动，使企业真正成为自主经营、自负盈亏的市场主体和法人实体，实现国有资产的保值增值。企业应自觉接受省国资委的监管，不得损害所有者权益，同时努力提高经济效益。
(二)省国资委与省经济委员会的关系。省政府授权省国资委代表国家履行国有资产出资人职责，实行管资产与管人、管事相结合，不行使政府的社会公共管理职能。省经济委员会负责全省工业经济的综合管理，不履行企业国有资产出资人职责。省国资委负责研究发展国有大型企业和企业集团的政策，指导企业实施战略性改革和重组，并组织实施所监管企业兼并破产等工作，省经济委员会配合。企业的行业管理、联系协会、下岗职工就业等工作，由省经济委员会负责，省国资委配合；在经济运行方面，省经济委员会负责全省国民经济运行态势的监测、分析，组织解决经济运行中的重大问题，省国资委负责所出资所监管企业的运行状态的综合研究；在企业维护稳定工作方面，在省维护稳定工作办公室的指导下，省经济委员会负责指导和协调全省工业企业的维护稳定工作，省国资委负责所监管的省属企业的维护稳定工作；在干部教育培训方面，省国资委党委负责所监管企业领导人员的培训工作，省经济委员会负责本系统经济管理干部和企业经营者的培训工作。
(三)省国资委与省财政厅的关系。省国资委国有资产管理工作在财务会计方面执行国家统一的财务会计制度，接受省财政厅监督；省国资委管理的国有资产统计结果报省财政厅备案。国有资产管理地方性法规草案的拟订征求省财政厅意见。省支持国有企业改革与发展的财政措施，包括省困难企业下岗职工基本生活保障费用、分流人员费用、破产企业安置职工等费用，由省财政厅按原渠道解决，继续由省财政厅管理和监督。省国资委对所监管的国有资产进行预算管理，条件成熟时按国家有关预算编制规定，负责对所监管的国有资产经营预算的编制工作，作为总预算的组成部分由省财政厅统一汇总和报告，预算收入的征管和使用接受省财政厅监督。
(四)省国有企业监事会办事处及技术中心由省国资委管理。