广东省中山市人民政府


印发《中山市水土保持管理办法》的通知

中府[1999]136号


印发《中山市水土保持管理办法》的通知

火炬区管委会，各镇政府、区办事处，市属各单位：
现将《中山市水土保持管理办法》印发给你们，请认 真贯彻执行。

一九九九年十二月十五日



中山市水土保持管理办法

第一条 为预防和治理水土流失，促进水土资源开发
利用与经济建设的协调发展，根据《中华人民共和国水土
保持法》、《中华人民共和国水土保持法实施条例》、《广东
省实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》和有关法律、
法规，结合我市实际，制定本办法。
第二条 本办法所称水土保持，是指对自然因素和人
为活动造成水土流失所采取的预防和治理措施。
第三条 水土保持工作实行预防为主，全面规划，防
治结合，加强监督，注重效益的方针；遵循先批准后开发
利用，谁开发利用谁保护，谁造成水土流失谁负责治理的
原则。
第四条 任何单位和个人都有保护水土资源的义务，
有权对破坏水土资源、造成水土流失的行为进行举报。
第五条 市水行政主管部门主管全市的水土保持工
作。各镇（区）水利部门在市水行政主管部门的领导下，
负责本行政区域内对水土保持监督管理日常工作。
市林业行政主管部门负责本市在宜林地区以植树、种
草等生物措施防治水土流失的管理工作。
市国土、规划、环保、建委、农业等行政部门，应根
据各自的职责，协同市水行政主管部门做好水土保持工作。
第六条 市水行政主管部门应会同有关部门编制水土
保持规划，报市人民政府批准。市人民政府将水土保持规
划确定的任务，纳入国民经济和社会发展计划，安排专项
水土保持经费并组织实施。
第七条 从事房地产开发，开办经济（技术）开发区，
旅游开发区，修建水利、电力、公路、铁路等基础设施，
以及其他工业企业等新上的生产建设项目和资源开发项
目，凡会引起水土流失的，建设单位或个人必须持有经市
水行政主管部门审批同意的水土保持方案，并领取《水土
保持方案合格证》后，方可申请立项。未经市水行政主管
部门审批同意的，项目主管部门不予审批立项，规划部门
不予办理用地规划许可证。
水土保持方案未经市水行政主管部门批准不得变更。
第八条 水土保持方案分为《水土保持方案报告书》
和《水土保持方案报告表》，由持有《编制水土保持方案资
格证书》的单位进行编制。
凡会引起水土流失的下列生产建设项目或资源开发项
目编报《水土保持方案报告书》：
（一）从事房地产开发、开办经济（技术）开发区、
旅游开发区等；
（二）修建公路、铁路、电力、水工程等基础设施；
（三）工业企业；
（四）其他生产、建设和资源开发项目。
下列生产经营活动，编报《水土保持方案报告表》：
（一）单位或个人从事采矿、采砂、采石、取土等；
（二）开垦荒坡地。
第九条 建设项目中经批准的水土保持方案，必须列
入建设项目工程概算、预算。建设项目中的水土保持设施
与主体工程同时设计、同时施工、同时竣工验收。
建设工程项目验收时，由市水行政主管部门同时验收
水土保持设施。水土保持设施验收不合格的，不得投入生
产或使用。
建设项目施工时，建设单位或个人不得违反经市水行
政主管部门批准的水土保持方案，实施水土保持方案的资
金应专项用于防治水土流失。
第十条 已动工建设或已竣工的建设项目，凡造成水
土流失的，建设单位必须在本办法颁布之日起3个月内向
市水行政主管部门补报水土保持方案和补办有关手续，限
期采取植被和工程措施进行治理，并由项目批准单位协助
市水行政主管部门监督实施。
第十一条 单位或个人从事采矿、采石、取土等活动
的，必须将水土保持方案报市水行政主管部门审查批准，
作为申请石矿、粘土矿采矿权的必要条件之一。
第十二条 在林区采伐林木的，采伐方案中必须有经
市水行政主管部门批准的水土保持方案。否则，林业行政
主管部门不予批准。
第十三条 在下列区域不得从事挖砂、取土、开垦、
采石（矿）等造成水土流失的活动。
（一）水库、山塘的集雨面积区；
（二）河道及排灌渠道的管理和保护范围；
（三）铁路、公路及其涵洞用地范围内的两侧斜坡；
（四）崩塌滑坡危险区、自然保护区、风景名胜区；
（五）其他二十五度以上的陡坡地。
第十四条 开垦二十五度以下、五度以上的荒坡地，
必须经市水行政主管部门批准，并采取修建梯田等水土保
持措施。
第十五条 凡生产建设工程和资源开发工程，在施工
中不得破坏原有防洪排涝体系的功能，严禁向江河、湖泊、
水库、山塘、沟渠倾倒余泥、砂、石、渣土。
第十六条 国有土地的水土流失，由土地使用者负责
治理；集体所有土地的水土流失，属于集体经济组织使用
的，由集体经济组织负责治理；已承包给个人或其他单位
使用的，应当将治理水土流失的责任列入承包合同或土地
使用合同，由承包者或使用者负责治理。
第十七条 在地面坡度5度以上，林草覆盖率50%以上
区域从事房地产开发，开办经济（技术）开发区、旅游开
发区，修建铁路、公路、水工程、电力工程等基础设施，
采矿、采石，开办陶瓷厂、砖瓦窑经营性取土等生产、建
设活动，造成土壤流失量每年每平方公里500吨以上的，
必须缴纳水土保持补偿费。
第十八条 水土保持补偿费按下列标准由市水行政主
管部门一次性计收：
（一）从事房地产开发、开办经济（技术）开发区、
旅游开发区等经营性建设项目。按实际破坏植被面积每平
方米缴纳1元。
（二）采石、烧瓷、烧砖等经营活动，按实际破坏植
被面积每平方米缴纳0.8元。
（三）开矿生产活动，按实际破坏植被面积，每平方
米缴纳0.5元。
（四）修建铁路、公路、水工程、电力工程等基础设
施项目，按实际破坏植被面积每平方米缴纳0.3元。
应缴纳水土保持补偿费的单位和个人，从建设项目动
工之日起15天内按核定的收费标准缴纳。逾期不缴纳的，
每日加收1‰的滞纳金。
第十九条 征收的水土保持补偿费，缴交市财政，实
行收支两条线管理，专款专用。主要用于被毁坏地貌、植
被以及水土保持设施的恢复建设；水土保持宣传教育、技
术培训、科研考察及成果推广；聘用水土保持监督监测人
员及购置设备仪器的费用开支等。
第二十条 水行政主管部门的水土保持监督人员，有
权对辖区内的水土流失及其防治情况进行现场检查。被检
查的单位和个人，必须如实报告情况。
水土保持监督员在执行公务时，应出示广东省人民政
府核发的行政执法证件。
第二十一条 对防治水土流失、保护水土资源工作中
成绩显著的单位和个人，由市人民政府给予表扬或奖励。
第二十二条 对违反本办法的单位和个人，由市水行
政主管部门依照《中华人民共和国水土保持法》、《中华人
民共和国水土保持条例》、《广东省实施〈水土保持法〉办
法》等有关法律、法规的规定给予处罚。
第二十三条 本办法自公布之日起施行。



试析自由心证及心证公开

作者：熊丙万 鲍艳


内容摘要：自由心证原则是当今世界上多数国家所确立的一项诉讼基本原则。纵观整个西方证据制度的发展史，在欧洲大陆证据评价领域大体经历了自由评价（古典自由心证主义）——规制评价（法定证据原则）——自由评价（现代自由心证主义）的发展阶段。心证公开，尤其是心证过程公开在理论上和司法实践中存在很大的争议。本文结合我国司法实践，试寻求自由心证、心证公开、心证过程公开的理论依据和实践的可行性。
关键词：自由心证 心证公开 心证过程公开
一、自由心证主义的发展和内涵
自由心证原则是当今世界上多数国家所确立的一项诉讼基本原则。作为一项制度，自由心证制度是对法定证据制度的一种否定，纵观整个西方证据制度的发展史，在欧洲大陆证据评价领域大体经历了自由评价（古典自由心证主义）——规制评价（法定证据原则）——自由评价（现代自由心证主义）的发展阶段。［１］在古典自由心证主义下，因为当时国家权力不够强大，立法技术无法对庞大、复杂、精细的证据体系进行概括性的规制。也没有对司法自由心证进行制约的法律，因而在证据评价中存在着很大的主观随意性。但是法定证据的最大缺陷是将不同证据的不同价值加以绝对化，不同的证据有着强弱不等的证明力度，但是法官在这种制度下只能对证据和事实展开一种消极地、呆板的三段论式演绎过程。而现代自由心证制度不是对古典自由心制度的简单重复，而是对法定证据主义的一种否定，这种否定是一种包含某种联系的又肯定意义的否定，我们不妨称之为“扬弃”。
古典自由心证主义强调绝对保证法官内心思想（即心证）的自由，法官除了审判结果，有权不公开其关于案情的任何看法，具有浓厚的隐秘性和神秘感。现代自由心主义证则认为传统自由心证片面地强调法官的心证自由，使法官自由裁量权缺乏监督机制容易引发自由心证的滥用。这就要求打破心证的封闭性而构建一种开放和公开的心证，以此来否定法官单方面的心证自由，使当事人对法官的判决产生信赖。
“任何人都可以通过自己的努力获取知识，普通人都具有简单的逻辑推理和概率推理的自然能力，这就使他们可以在已经掌握的一般知识的基础上去评判那些新增加知识的可信度”，［２］人类普遍认识能力的理念，是自由心证制度得以存在的哲学基础。我国学者一般这样理解自由心证：对证据是否有证明力以及证明力的大小，法律不预先作出规定，而由法官根据内心确信去自由判断证据，从而认定案件事实。［３］
上述学者将自由心证原则理解为适用于“认定案件事实”。笔者认为，自由心证应该同时包含了认定事实和适用法律两个层面。法官在审理案件的过程中，除了要认定证据和事实之外，还必须解决法律适用这一重要问题。在这个环节，法官必须借助主观思维活动，把法律和事实结合起来，从而形成最终的判决。同时还须注意到，绝大多数法律是对社会现象的抽象概括和总结，涉及到具体问题时，法官往往需要对法律作出合理的解释。法律适用这个环节也包含了法官自由心证的这一个过程。这正如邱联恭所言：“所谓心证，狭义言之，系指法官在事实认定时所得确信之程度、状况；广而言之，系指法官就系争事件所得或所形成之印象、认识、判断或评价。”［４］
二、中国司法实践中的自由心证问题
自由心证能否作为我国法官判断证据的标准，目前虽有争议。我国部分学者认为“自由心证以主观唯心主义和不可知论为基础，与我国判断证据的马列主义指导思想和实事求是原则相违背，也不符合我国的国情”。［５］持相反观点的学者认为：“审判人员所持的立场、观点、方法决定着审判员的内心确信”，“审判员若能坚定地站在无产阶级的立场上，以唯物主义的观点、辩论的方法去判断证据，就能得出符合客观事实的正确结论。” ［６］在我国，尽管没有自由心证原则的相关规定，但是我们不能草率地认为自由心证在我国没有生存的土壤，或者我国法官审判时不存在自由心证。“在我国，没有自由心证原则是事实，是法实践中法官确确实实享有自由心证之实也是事实”。［７］
1、现代自由心证并不与唯物主义哲学相背离
辩证唯物主义哲学认为，世界是丰富多彩的，客观事物纷繁复杂而又不断发展变化，人类对客观事物的认识难免受到主客观等多方面因素的影响，具有一定的局限性。因此由法律事先把一切事物都明文规定下来的做法在理论上是荒谬的，在实践中也不可行。因此，法官对个案的认识虽也掺杂了一定的主观能动性，但也同时具有相当程度的局限性。从这个意义上说，现代自由心证原则要求法官在遵守法律规则的基础上，从理性和良心出发，凭自己的知识、经验、道德以及这种心理状态去认识具体案件事实，这相对严格的证据规则更具有客观性和科学性。从而相应地促成法官更为准确地认定案件事实，提高诉讼效率，实现诉讼程序公正、效率、效益价值的有机统一。自由心证原则在这方面的价值对每个国家的司法实践都是有益处的，这也就反驳了上述部分学者“自由心证原则不适合我国国情”这种观点。
2、现代自由心证符合我国司法实践的现状
我国民事诉讼法第71条规定：“人民法院对当事人的陈述，应当结合本案的其他证据，审查确定能否作为认定事实的根据。”有的学者认为此规定实质上蕴含着自由心证的原则。［８］不仅如此，虽然迄今理论界的主流观点一直在否定自由心证主义［９］， 但由于缺乏完备的证据规则，实践中法官在审查判断证据时却享有远超过西方法官的自由裁量权，这实质是一种“超自由心证主义”［１０］。 客观地分析我国司法现状，我们就会发现自由心证原则在审判实践中的大量运用。至于实践中认证混乱的问题，笔者认为这主要归咎于现代自由心证原则的缺失和证据规则的不完善。因此，对证据的收集和使用应当法定化，如证据的收集规则、排除证据规则、采取证据规则等；对证据的审查判断则法官可以自由化，而这些恰恰是现代自由心证原则的主要内容。
至于我国法官自由心证的内容，尚有很大的争论。尤其是法官能否在证据的可采性和证明力两方面都有自由裁量权。有学者认为“鉴于一段时期内，我国法官的职业道德、文化修养、法律素质和审判技能的实际状况，以及阻碍或破坏司法公正的力量难以彻底排除，为保障法官能够准确判断证据和真实认定事实，我国可以借鉴英美法系合理的证据制度，通过证据规则对证据能力加以严密规定以指导和约束法官，并排除外部对审判法官的非法干预。那么，在此制度之下，留给法官的心证‘自由’就主要是证明力了”。［11］笔者比较赞同这种观点，但我们同时因该看到，“我国毕竟是由法官负责对案件事实的审理，因此不能照搬英美法系的证据规则，确立繁杂的证据资格规则，同时又不能以法官的自由心证为由，对证据资格不予采用”。［12］法官在遵守证据规则的制度的前提下应该对证据资格享有一定的自由裁量权。
三、自由心证公开的内涵
公开审判是诉讼制度进步和文明的标志。诉讼活动采用公开原则的首要意义在于：能够将诉讼这种密切关系当事人利益的特殊社会活动置于当事人和公众的监督之下，既有利于审判人员严格依法认证，提高案件的证明质量;又能使当事人充分了解认证的过程和理由，提高司法判决的权威性。因此，公开原则成了现代国家的一项根本诉讼原则。我国《民事诉讼法》也有庭审过程和审判结果公开的相关规定。采取自由心证主义的国家除有类似规定之外，还规定了心证的公开。
心证公开就是指在庭审时及庭审后的裁判中，法官就所有证据所形成的内心确信，包括对案件事实和法律适用认证的过程、结论和理由，向当事人或利害关系人乃至社会公众公开，使其有所知悉、认识或理解。结合部分学者的观点［13］，笔者认为心证公开的内容应包括以下五项内容：
一是心证前提的公开，心证的条件包括人的前提和制度前提。人的前提是指优秀的法官。制度前提包括国家所颁布的法律和法规的内容应当十分严谨和翔实，漏洞较少；
二是心证过程的公开，法官是如何办案的，是如何对待当事人所提供的证据的，法官是不是遵守了程序法和实体法，是不是违反了证据法则，是不是剥夺了当事人的实体权益和程序权益，等等，应该可以为公众知道；
三是心证结果的公开，法官通过这一个自由心证着一个严密的过程得到最后的判决结果，法官需将该结果公开；
四是心证理由的公开，法官在心证过程当中采用某一证据或者认定某一事实的理由也应该公开，为社会公众所知晓；
五是“心证结果的监督机制及其监督结果的公开”，这样当法官形成错误的心证结果是，当事人能够得到及时合理的救济。
在上述自由心证公开的内容中，与心证前提、心证理由、心证结果的监督机制的公开相比，心证过程公开和心证结果的公开在理论依据、制度设计和实际操作等诸多方面更复杂、更困难。心证过程公开在整个心证自由的发展史中还是一个比较新的事务，我国现在甚至没有心证自由原则的相关规定。其次要在比较长的诉讼过程中公开法官心证的过程，无论从公开的内容上还是从程序上都需要在理论和实践中进行努力的探索。同时我们还须注意心证过程和心证结果的关系，如果在程序进行过程中，法官适时地将心证的历程开示给当事人，及时地与当事人进行沟通，以开放的心态面对当事人的意见，并以此为基础来形成最终的心证结果，那么在这种开示和交流的审理过程中，当事人由于参加结果的形成，而当然地产生了对结果的信赖和接受，从而减轻了法官在判决理由中的说理负担。也就是说，良好的心证过程公开会顺带解决因单独实行心证结果公开出现的部分问题。
四、自由心证过程公开的理论依据
作为一种诉讼程序上的设计，程序参与原则要求诉讼当事人主动参与到诉讼中来，通过自己对法官心证形成的影响来能动的影响判决结果。这不但有助于当事人实体权力的实现，也有助于通过这种程序上的正义来保障实体正义。
1、程序参与原则
程序参与原则是指“那些利益或权利可能会受到民事制裁或诉讼结局直接影响的人应当有充分的机会富有意义地参与民事诉讼的过程，并对裁判结果的形成发挥其有效的影响或作用。”［１４］民事诉讼程序的设计及运行， 必须确立与强化当事人享有的程序主体权，充分尊重当事人的诉讼权利和主体地位，“应从实质上保障其参与该程序以影响裁判形成之程序上基本权；而且，在裁判作成之前，应保障该人能得适时、适式提出资料、陈述意见；在未被赋予此项机会之情况下所收集之事实及证据，应不得迳成为法院作成判决之基础。”［１５］心证公开通过法官和当事人之间必要的信息交流，确保各方当事人具有影响诉讼过程和裁判结果的充分的参与机会，当事人获得了平衡追求程序利益和实体利益的机会，可以从中选择优先追求哪一种利益。这些正是程序参与原则的要求和体现。
2、程序公开原则
该项原则是指民事诉讼程序的每一阶段和步骤都应当以当事人和社会公众看得见的方式进行。程序公开使当事人和社会公众亲眼见到正义的实现过程，是程序公正的基本标准和起码要求，成为衡量司法程序是否公正的一个重要指标。心证公开则使法官对事实和法律上的内心认知情况适时向当事人予以必要的阐明，强化了审判过程的透明程度，体现了程序公开原则的要求。
3、程序公正原则
作为一种程序设计，心证过程公开要求体现程序正义。一方面，法官通过过程公开这个程序，既有利于当事人明确法官的观点，也有利于当事人收集提供充分详实的证据，加快诉讼的进行。从此角度言，“心证公开可提升裁判对客观真实之接近度，而成为达成正确裁判追求实体利益之手段”。［1６］另一方面，心证过程公开也是多法官展开审判，形成自由心证的一种限制。实行心证过程公开可以有效避免如下可能出现的司法不公现象：首先，可以有效防止司法腐败。法官心证的形成过程秘而不宣，为腐败提供了足够的操作空间，当事人在判决作出之前无法了解法官的心证变化过程，可当判决作出，一切为时已晚。法官对事实和法律的认定，如果当事人全程参与期间，明了法官的思维过程，就排除了法官在秘密的情况下枉法裁判的机会。第二，可以有效避免先定后审、审判空洞化倾向。先定后审是指法官早已在内心形成心证，但当事人并不知悉心证的内容，双方仍然质证和辩论，并且辩论的内容对心证没有影响，也难以达到当事人对心证结果的信赖。这也有效的防止了“庭外化为重心”的审判程序带来的审判的间接性、秘密性、专断性的色彩，符合诉讼制度民主化和法制化的基本要求。［１７］
4、程序效益原则
科学的诉讼程序有利于以最少的诉讼成本投入最大程度地满足人们对公平、正义、自由和秩序的需要，实现良好的程序诉讼效益。程序效益作为诉讼程序的一项重要价值目标，要求在保障程序公正的同时，要尽可能地降低诉讼成本，提高诉讼效率。心证公开则通过法官与当事人之间必要的信息沟通，使当事人知悉自己将要承担责任的判决的形成过程，积极地提出、收集和利用各种证据和法律资料，充分地参与诉讼，有效地促成当事人达成和解意见，尽可能在一审程序中就把案件公正合理地解决，从而在保护自身合法权益的同时也实现了程序效益的最大化。相反，如果法官不公开其心证，当事人很可能花费大量精力去探询法官的内心世界，甚至当法官已就某个事实或法律适用形成了内心确认，当事人或许还会继续耗费时间和精力来予以证明，这就在事实上造成了资源的浪费和程序的拖延，降低了诉讼的效率。
五、自由心证过程公开的适用条件
心证公开有者上述诸多诉讼价值，尤其是心证过程的公开能够克服诉讼中诸多问题，当然这在很大程度上是建立在良好的制度设计和法官素质之上的。心证过程公开被反对的原因在于其需要较高的适用条件，并非能轻易实现，而基本条件达不到，则心证公开往往难以实行，即使硬要实行也会到来诸多负面效应。如果不清楚地认识到心证过程公开的司法实践土壤，就有可能使心证过程公开纯粹变成理论论证而在实践中无容身之地，其应有的价值也就无从实现。笔者认为可以从以下几个方面来完善心证过程公开的内外部环境：
１、实行严格的法官资格限制
“保障法官能够以其法律素质、理性良知及其所熟知的经验法则、逻辑法则等形成合理心证”。［１８］根据法治发达的国家的经验，要实行心证过程公开制度，必须首先实行法官的完全职业化和专业化，实行严格的法官遴选制度。法官只有熟练的掌握法律知识，娴熟的进行法律推理和逻辑推理，熟悉各种认定事实的法律规则，才能根据实际情况做出准确的心证。
２、提高司法的独立性
自由心证的本意是法官在认定证据和事实时享有一定的自由裁量权，根据经验法则和逻辑推理对证据和事实进行判断。如果司法不独立，法官也就谈不上自由心证，即使有了心证也无法落实。司法独立又分为法院独立和法官独立两个方面，根据我国的《人民法院组织法》等相关法律法规的规定，我国实行的是法院的独立审判，并不是法官的独立审判，表现为法院管理模式行政化，如我国的审判委员会制度，法院独立审判保障机制很不健全，这就阻碍心证过程公开的实现。在众多外部因素的影响下，法官很难将其心证公开，因为其心证很可能和最终的判决不一致，有损司法权威。
３、发展和完善严密的法律法规体系
这里的法律即包括实体法律和程序法。完善的法律系统是心证过程公开的有力保障。法律系统越完善，法官的自由裁量的余地越小，法官依据法律做出的心证也就更加容易；若法律存在很多漏洞，法官在可以根据不同的法律对同一证据和事实作出多种认定时，就有可能作出背离事实较远的心证。法官有较大的裁量空间，更不容易产生让双方当事人都信服的意见，法官不得不耗费更多的精力来论证自己心证的根据，而来自于不利一方当事人的阻力也可想而知。法官在这种条件下公开其心证的过程就可能让当事人无所适从。
４、提高当事人的法律意识和参加诉讼的能力
就我国目前的司法环境来看，当事人的法律意识和能力都不强，也更习惯于我国原来的职权主义诉讼模式，他们能否适应心证公开，尤其是心证过程公开的要求值得考虑，会不会反而因此被误导，或者通过托关系等其他途径对法官施加影响都值得探讨。实质上我国当事人的法律意识和能力已经有很大提高，而且由于法律的专业性较强，当事人在现代诉讼基本上都有法律工作者参与，因此不能奢望当事人对法律法规都有较多的了解和准确的理解，这不应成为实行心证公开的实质性阻碍。
５、建立和完善对错误公开的补救措施
自由心证和心证公开要受到主客观等多方面因素的影响，在实践中难免形成错误的心证。当事人在这种情况下要有合理的途径来影响法官的自由心证，维护自身的合法权益。首先当事人在这种情况下应该可以向法官申辩，法官因该仔细考虑当事人提出的理由，并及时地改正原来错误的心证。同时在法官否定当事人的申辩时，我们还可以考虑法官将否定当事人申辩的理由写入心证结果，这样可以促使法官对当事人的申辩更加负责地处理。