贵州省黔西南州人民政府


黔西南州人民政府文件

州府发〔2008〕8号
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　

州人民政府关于印发黔西南州人民政府工作规则的通知


各县、市人民政府，州政府各工作部门、各直属机构：

《黔西南州人民政府工作规则》已于2008年2月17日经六届州人民政府第二次全体(扩大)会议审议通过，现予印发，请认真贯彻执行。



黔西南州人民政府

二〇〇八年二月二十七日



黔西南州人民政府工作规则



第一章 总 则



一、为使州人民政府各项工作法制化、规范化、制度化，进一步提高行政效能，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《国务院工作规则》和州人民政府的工作实际，制定本规则。

二、州政府工作要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻党的路线、方针、政策和上级各项部署，坚持以人为本，树立和落实科学发展观，坚持“为民执政，科学理政，依法行政，从严治政”的施政方针，全面履行政府职能，实行科学民主决策，坚持依法行政，加强行政监督，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，围绕全州经济社会发展和改革稳定大局，以建设“六型政府”为目标，努力做到勤思好学，学以致用，建设学习型政府；恪尽职守、乐于奉献，建设责任型政府；依法行政，规范运作，建设法治型政府；坚持宗旨，转变职能，建设服务型政府；改进作风，提高效率，建设效能型政府；清正严明，克己奉公，建设廉洁型政府，努力建设一支政治强、业务精、纪律严、作风硬、服务优的干部队伍。

三、州政府组成人员要履行宪法、法律、法规赋予的职责，坚持解放思想，实事求是，与时俱进，开拓进取，忠于职守，服从命令，顾全大局，全心全意为人民服务。　

四、州政府各部门要依照法律、法规和规章行使职权，进一步转变政府职能和工作作风，改进管理方式，增强执行能力，提高行政效能，切实贯彻州政府的各项决策和工作部署。



第二章　组成人员职责



五、州政府由下列人员组成:州长、副州长、秘书长、州政府组成部门局长、主任。

六、州政府实行州长负责制,州长领导州政府的工作。副州长、州政府秘书长协助州长工作。

七、州长召集和主持州政府全体会议和州政府常务会议。州政府工作中的重大事项,必须经州政府全体会议或州政府常务会议讨论决定。日常工作中的重要问题和紧急突发事件,由州长委托分管副州长召开专题会议研究处理，并向州长报告。

八、副州长在州长领导下,协助州长按职责分工负责处理分管工作。受州长委托,负责其他方面的工作或专项任务,并可代表州政府进行外事活动。

九、秘书长联系州长分管工作，协调负责常务工作的副州长处理州政府的日常工作。主持州政府办公室工作。

十、州长因公外出和休假期间,委托负责常务工作的副州长主持州政府工作。

十一、各局、办根据法律、法规、规章和国家方针政策以及州政府决定、命令,在本部门的职权范围内,制定行政规范性文件。负责本部门的工作。

审计局在州政府和省审计厅领导下,依法独立行使审计监督权,不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。



第三章　全面履行政府职能



十二、州政府及各部门要加快政府职能转变,全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。

十三、贯彻国家宏观调控方针政策,主要运用经济、法律手段和必要的行政手段,引导和调控经济运行,调整和优化经济结构,发展对外经济贸易与合作,实现经济增长、增加就业、稳定物价和财政收支平衡。

十四、加强市场监管,创造公平有序的法制环境,完善行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的市场监管体系,建立健全社会信用体系,加强政府信用建设,实行信用监督和失信惩戒制度,整顿和规范市场经济秩序,建设统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。

十五、认真履行社会管理职能,依法管理和规范社会组织、社会事务,妥善处理社会矛盾,维护社会秩序和社会稳定,促进社会公正。加强城乡基层群众性自治组织和社区建设。培育并引导各类民间组织的健康发展。依法建立健全各种突发公共事件应急机制,提高政府应对和处置突发事件的能力。

十六、强化公共服务职能,完善公共政策,健全公共服务体系,努力提供公共产品和服务,推进部分公共产品和服务的市场化进程,建立健全公共产品和服务的监管和绩效评估制度,简化程序,降低成本,讲求质量,提高效益。



第四章 实行科学民主决策



十七、州政府及各部门要坚持科学理政,完善群众参与、专家咨询和政府决策相结合的决策机制,健全重大决策的规则和程序,建立社情民意反映制度、与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度、社会听证制度以及决策责任制度,充分发挥决策智力支撑体系作用,实行依法决策、科学决策和民主决策。

十八、涉及全州经济社会发展全局的重大决策,包括国民经济和社会发展计划、预算及决算草案、重要政策措施、重要的经济社会管理事务、重大科学技术发展和重大工程项目建设、提请州人大常委会审议的法规草案等事项及重要干部任免、重要项目安排、大额资金的使用,由州政府全体会议或州政府常务会议讨论决定。

十九、各部门提请州政府讨论决定的重大决策建议,必须符合国家和省有关法规、规章、政策规定和发展规划,进行充分调查研究,经过专家或研究、咨询、中介机构的论证评估或法律分析;涉及相关部门的,应充分协商;涉及县市（顶效开发区）的,应事先征求意见;涉及人民群众切身利益的,一般应通过社会公示或听证会等形式听取意见和建议。

二十、州政府在作出重大决策前,应充分听取州人大、州政协的意见和建议,根据需要通过一定形式听取民主党派、工商联、无党派人士、群众团体、专家学者和老同志的意见和建议。



第五章　坚持依法行政



二十一、州政府及各部门要严格按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责一致的要求行使行政权力,强化责任意识,不断提高依法行政的能力和水平。

二十二、州政府根据社会主义市场经济发展、改革开放、社会全面进步的需要,依据国家法律法规,结合州情实际,适时提出地方性法规草案,提请州人民代表大会通过后,报请省人大常委会批准实施。

二十三、各部门制定的行政规范性文件,必须符合法律、法规、规章和省政府决定、命令以及国家的方针政策。涉及两个以上部门职权范围的事项,应由州政府发布决定和命令,或由有关部门联合制定行政规范性文件以及各部门制定的涉及行政管理行为、影响行政管理相对人权利义务的行政规范性文件,须报送州政府,由州政府法制办备案审查后向州政府报告。

二十四、提请州政府讨论的行政规范性文件,由州政府法制办组织论证和修改审核,解释工作由州政府法制办负责。

二十五、要按照行政执法与经济利益脱钩、与责任挂钩的原则,理顺权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制,科学配置执法机关的职责和权限,确保行政执法机关在法律法规范围内开展执法活动。实行州行政执法部门、县（市）政府依法行政绩效管理办法。严格实行行政执法责任制、依法行政考评制和执法过错追究制,实行对行政执法行为的举报制度,加强对行政执法活动的督促检查,切实做到严格执法、公正执法、文明执法。



第六章 加强行政监督



二十六、州政府要自觉接受州人民代表大会及其常务委员会的监督,定期向其报告工作、随时接受质询;接受州政协的民主监督,定期通报工作情况,认真听取意见和建议。认真负责地办理人大代表的建议、批评意见和政协委员提案。

二十七、各部门要按照行政诉讼法及有关法律规定,接受司法监督;同时自觉接受监察、审计等部门的专项监督,对发现的问题要认真查处和整改并向州政府报告。

二十八、加强行政系统内部层级监督,严格执行行政复议法律制度、行政规范性文件备案审查制度,及时发现并按有关程序废止或修改违反法律、法规和规章的行政规范性文件,纠正行政机关违法的或者不当的具体行政行为。

二十九、州政府及各部门要重视人民群众来信来访工作,进一步完善信访制度,确保信访渠道的畅通;按照“分级负责,归口办理,谁主管谁负责”的原则,严格实行信访责任制和责任追究制。实行领导信访接待日制度,领导同志要亲自接待群众来访，阅批重要的群众来信、处理分管工作的上访问题。对于复杂的信访问题,州长或分管副州长应亲自接待处理。

三十、州政府及各部门要接受新闻舆论和群众的监督,重视新闻媒体报道和反映的问题,重视群众和其他组织通过多种方式对行政行为实施的监督。

三十一、州政府及各部门要推行和完善政务公开，进一步提高政府工作透明度。州政府的重大决策和重点工作，以及与人民群众生活密切相关的事项，要通过新闻发言人、政府网站、政府公报及新闻媒体，及时公布，接受群众和舆论监督。



第七章 强化督查落实



三十二、坚持并完善督查落实的制度和机制,推动政府各项工作和决策的落实,保证党和国家以及省委、省政府和州委重大工作决策、部署的贯彻实施。

三十三、州政府重大决策和重要工作部署的贯彻,一般以政府名义组织督查,由州政府领导审批,州政府办公室及州政府督查室综合协调,组织实施。

三十四、督查的重点是州政府重大决策、重要工作部署及会议决定的重大事项的落实情况;州政府全年重要工作任务和工作目标责任制及阶段性任务目标完成情况;领导批示交办事项的落实情况。

三十五、督查要注重实效,全面准确了解和反映情况,及时提出整改意见、建议。实行督查工作通报制度。督查事项提出、督查实施及督查结果反馈,实行请示报告制度,重大督查事项必须及时逐级报告。

三十六、州政府各部门负有对州政府重要工作部署和州政府领导交办的重要事项督查落实职责。各县市、各部门对州政府部署的工作事项和领导交办事项,必须坚决贯彻执行,并及时报告落实情况。



第八章 工作安排



三十七、州政府及各部门要加强工作的计划性、系统性和预见性,搞好年度工作安排,并根据形势和任务的变化及时作出调整。

三十八、州政府根据省政府部署和《政府工作报告》,提出年度重点工作任务，实行目标管理责任制度,由州政府与各县市政府、顶效开发区管委会、州政府有关工作部门签订目标管理责任状，对重点工作实行定量考核，兑现奖惩。

三十九、各县市、各部门要认真落实州政府年度工作安排,并在年中和年末向州政府报告执行情况。州政府办公室适时作出通报。



第九章　会议制度



四十、州政府实行全体会议、常务会议和专题会议制度。

四十一、州政府全体会议由州长或州长委托常务副州长召集和主持。由州长、副州长、巡视员、副巡视员、秘书长、副秘书长、州政府组成部门、各县市人民政府、顶效开发区管委会负责人出席，州人民政府督查室主任、应急办主任、州政府办纪检组长、调研员、副调研员、州人民政府相关部门、驻外机构以及中央、省驻州县处级以上单位和新闻单位负责人列席会议。邀请州委、州人大、州政协、州直有关党群部门到会作指导。全体会议原则上每年召开1－2次。遇重要情况或工作需要，经州长批准可适时召开。全体会议的主要任务是：

1、决定和部署州人民政府的重要工作；

2、讨论重大决策和州人民政府工作中的重大事项；

3、讨论经济形势、通报全州经济社会发展情况；

4、讨论其他需要州人民政府全体会议讨论的事项。

四十二、州政府常务会议由州长或州长委托常务副州长召集和主持。由州长、副州长、秘书长出席，州政府巡视员、副巡视员、州政府副秘书长、法制办主任、督查室主任、应急办主任，州政府办纪检组长、调研员、副调研员列席会议，根据工作需要可邀请州委、州人大、州政协相关领导和州委、州政府有关部门、各县市人民政府、顶效开发区管委会和新闻单位负责人列席会议。常务会议原则上每两周召开一次，一般于周三召开。根据工作需要，经州长批准可提前或延期召开。会议议题由州长或副州长提出，由州长确定。会议出席人员必须过半。常务会议的主要任务：

1、传达贯彻省委、省政府和州委的指示、决定，研究制定贯彻落实的措施；

2、讨论决定上报省政府及省政府有关部门审批的重要事项；

3、讨论需要报请州委决定的重大事项；

4、讨论提请州人民代表大会及其常务委员会审议的地方性法规（草案）和重要报告；

5、讨论决定全州国民经济和社会发展战略规划、近期计划、年度计划和财政预决算；

6、研究部署州政府的全面工作，讨论决定州政府工作中的重要问题；

7、讨论决定州政府权限范围内的重大投资项目、技术改造项目、大宗土地征用、大额资金审批及有关人事问题等重大事项；

8、讨论通过由州政府发布的行政规章、决议、决定和命令；

9、讨论决定州政府各部门和各县市政府请示州政府的重要事项；

10、讨论需要提交州编委会研究的州政府的机构设置和人员编制问题；

11、讨论决定以州政府名义授予的先进集体和个人荣誉称号；

12、讨论决定州政府权限范围内的其他重大事项。

四十三、州政府专题会议由州长、分管副州长或委托秘书长、副秘书长召集和主持。相关领导和部门负责人参加。专题会议根据工作需要可适时召开。专题会议主要任务是：

1、讨论需要提交州政府常务会议议定的重要事项；

2、研究落实州政府常务会议议定事项；

3、协调解决上级决策部署和州委、州政府议定事项在贯彻落实中遇到的矛盾和问题；

4、研究解决职权范围内的有关工作事项，涉及重要事项的处理，须向州长报告或事后向常务会议通报。

四十四、州政府全体会议和州政府常务会议的纪要由州长或州长委托常务副州长签发；州政府专题会议纪要由主持会议的州政府领导同志签发。专题会议研究的内容涉及项目、资金等审批事项的，必须按规定权限和程序提交州政府常务会议研究决定。

四十五、州政府及各部门要按照精简、高效、节俭的原则，严格控制各类全州性会议。凡以州政府名义召开的全州性大会，统一由州政府办公室按有关规定报批；未经州政府批准，州政府各部门不得召开要求其他部门和市、县政府领导参加的全州性大会；州政府各部门召开的属于本系统范围的会议，不得要求以州政府或州政府办公室名义召开。全州性大会要尽量压缩规模和会期，尽可能采用电视电话会议等节俭、便捷、高效的会议形式。



第十章　公文审批



　　四十六、各县市、各部门报送州政府的公文,应当符合《国家行政机关公文处理办法》和向州政府报送公文的有关规定。除州政府领导同志交办事项和必须直接报送的绝密事项外,一般不得直接向州政府领导同志个人报送公文。各部门报送州政府的请示性公文,部门间如有分歧意见,主办部门的主要负责人要主动协商,不能取得一致意见的,应列出各方理由和依据,提出办理建议。

四十七、各县市、各部门报送州政府审批的公文,由州政府办公室按照州政府领导同志分工管理权限呈批,重大事项报州长审批。

四十八、州政府公布的决定、命令,向州人民代表大会或州人民代表大会常务委员会提出的议案、人员任免,由州长签署。

四十九、以州政府名义发文,经州政府分管领导同志审核后,由州长或州长委托副州长签发。秘书长根据授权可签发有关文件。

属传达州政府决定事项和州政府各部门要求以州政府办公室名义发文的。属州政府办公室职责范围内的发文,由州政府秘书长或由秘书长委托副秘书长签发。凡以州政府和州政府办公室发出的行政规范性文件，必须由州政府法制办进行合法性审查。

五十、州政府及各部门要进一步精简公文。部门职权范围内的事务,由部门自行发文或联合发文,不得要求州政府批转或州政府办公室转发;须经州政府审定的事项,经州政府同意也可由部门行文,文中应当注明经州政府同意;除以函的形式商洽工作、询问和答复问题、审批州政府权限范围的事项外,各部门一般不得向县市政府正式行文。要完善电子公文传输,加快网络化办公进程,提高公文办理的效率。



第十一章 请示报告



五十一、州人民政府对全州国民经济和社会发展计划、财政预决算的确定和调整，州人民政府各项工作管理体制的重大改革、重大技改项目的确定或调整、各工作部门的设立或撤销(合并)、涉及全州范围和广大人民群众切身利益的重大行政措施以及重要外事活动，须经州人民政府常务会议讨论后向州委请示或报告。须提请州人民代表大会及其常务委员会审议的按程序报州人民代表大会及其常务委员会审议。

五十二、州人民政府各工作部门对于主管业务的重要政策、计划和措施，实施前应向州人民政府请示或报告，各工作部门分别按半年和全年书面向州人民政府报告工作情况。

五十三、州人民政府各工作部门和直属机构向州委请示的事项，须事前提交州政府讨论，州人民政府各工作部门受州人民政府委托向州人大、州政协报告工作，报告稿应先经州人民政府讨论或经州长、分管副州长审核同意。各县市政府和州政府各工作部门向州政府的请示事项，州政府应及时研究答复。州政府各工作部门向州政府领导汇报工作，一般应由部门主要负责人汇报。



第十二章　作风纪律



五十四、坚持以“八荣八耻”规范行为，坚持用八种优良作风严格要求，做学习的表率，善于把学习的成果转化为谋划工作的思路，促进工作的措施，领导工作的本领。

五十五、要深入实际察实情，扑下身子抓落实，定下来的事情要雷厉风行，部署了的工作要集中精力抓督促。着力改进文风、会风和政风，可发可不发的文件不发，要发的发短文，发快文；可开可不开的会议不开，要开的，开短会，说短话。要坚持重心下移，主动到条件艰苦、环境复杂、矛盾集中的地方去开展调查研究，帮助基层和群众解决难点热点问题。下基层要减少陪同和随行人员,简化接待，不迎送，不收礼。

五十六、要把群众的愿望和要求作为想问题、作决策、办事情的基本依据，急群众之所急，办群众之所需，把解决民生问题放在各项工作的首位，做到主动服务、热情服务、规范服务、优质服务、高效服务、跟踪服务，努力克服“门难进、脸难看、事难办、话难听”的“四难”作风，为群众办事不拖、不欠、不推、不躲，坚决反对形式主义和官僚主义作风。

五十七、要坚持艰苦奋斗，大兴勤俭节约之风，自觉做到吃苦在前，享受在后，始终保持良好的精神状态，不讲排场、比阔气，要精打细算，勤俭节约，把有限的资金用在经济社会发展和改善人民生活最需要的地方、最关键的环节上。

五十八、树立正确的世界观、人生观和价值观，牢记“两个务必”，严格执行党风廉政建设的有关规定，以身作则，遵纪守法，廉洁自律，管好自己，管好配偶、子女和身边工作人员，管好分管部门的党风廉政建设,不得利用特殊身份拉关系、谋私利。

五十九、坚持民主集中制原则，经集体讨论决定的事项，必须坚决执行，不能因个人有不同意见，在执行过程中马虎应付、推诿塞责，甚至有违背决定的言论和行为。代表州政府发表讲话或以个人名义发表的涉及州政府研究、决定的重大问题及事项的文章，事先须经州政府主要领导同意。

六十、各部门召开的会议原则上政府领导不到会讲话，必须到会讲话的原则上由主管领导讲话。州政府领导同志出席会议、下基层调研的新闻报道和外事活动安排，严格按有关规定办理。

六十一、副州长、州政府秘书长离州出差、出访、因病休养或休假,应事先报告州长同意。各部门主要负责人离州外出,应事先向州政府办公室报告,由州政府办公室报经州政府领导批准。州长和常务副州长、副州长和对口服务的副秘书长原则上不得同时离州外出。

六十二、严格执行领导干部公费出国(境)的有关规定,从严掌握外事出访。州长、副州长出访,报请省政府批准。各县市政府、顶效开发区管委会及州直各部门正职出访,由分管副州长和分管外事工作的副州长审核后报州长审批;副职和科级干部出访,由分管副州长和分管外事工作的副州长审批。出访考察要有目的、重实效,出访考察回来后要向州政府提交考察报告,提出工作建议。

六十三、州政府及各部门要规范行政行为,增强服务观念,树立清正廉洁、从严治政的新风。对职权范围内的事项要按程序和时限积极主动地办理,对不符合规定的事项要坚持原则,不得办理。对因推诿、拖延等官僚作风造成影响和损失的,对统计数字弄虚作假、重大事故、灾情瞒报虚报等问题,对越权办事,以权谋私等违规、违纪、违法行为,要严肃查处,追究责任。
关于中国宪法学的若干思考

[内容摘要] 中国宪法学的历史起点可确定为1839年林则徐主持编译《四洲志》这一事件。宪法学在中国的兴起与传统政治合法性的丧失和“制度决定论”的观念有关。早期中国宪法学呈现出理论与实践相脱节、话语体系的西方化、理论的多元化和集体主义倾向，而现代宪法学则表现出早期宪法学传统的中断、较强的注释性、深受苏联宪法学影响和理论单一化与理论体系封闭性的特征。中国宪法学的未来走向，一是要确立宪法学在法学体系中的核心地位，二是要建立具有中国特色的、独立的中国宪法学，三是要促进宪法学的快速发展。
[关 键 词] 中国宪法学 历史起点 特征 宪法学的未来
[作者简介] 谢维雁（1968-），男，重庆市忠县人，法学硕士，山东大学威海分校法律系教师。
[通讯地址] 山东省威海市文化西路180号， 邮政编码：264209
[电子信箱] xwyan3721@sina.com xwyan3721@hotmail.com



一、如何确定中国宪法学的历史起点？

我国宪法学到底始于何时？学者们至今未形成一致意见。一种意见认为，可以把中国宪法学的历史起点确定为19世纪末20世纪初。 另一种意见认为，宪法学首先兴起于西方国家，19世纪末，宪法与宪政的理论传入中国，成为中国的一股思潮， 换言之，中国宪法学始于19世纪末。还有一种意见认为，中国的宪法和宪法学最早产生于20世纪初清末时期。 上述三种意见都较笼统，都只界定了中国宪法学产生的大致时间范围，而没有确定较为具体的时间。
确定中国宪法学的历史起点对于了解中国宪法学及宪法产生的背景和发展规律、对中国宪法学自身的反思甚至中国宪法学、中国宪法的未来走向都具有十分重要的积极意义。因此，如何科学地确定中国宪法学的历史起点是我国宪法学中应该认真对待的一个问题。笔者认为，要确定我国宪法学的历史起点，在一些基本问题特别是方法上须作如下说明：首先，宪法学的历史起点应当是以一个对宪法学的产生具有“原初”意义的事件为标志；其次，这一历史事件应当能确定较为具体的时间点；再次，此时所谓“宪法学”不仅不成体系，甚至仅仅具有宪法学的某些特征而不是后来完全意义上的宪法学，也不可能要求出现专业的宪法学著作或具有专业水平。依笔者之见，对西方宪法或宪法制度的介绍应该是我国宪法学最原初的表现。正如有学者指出的，1949年以前的宪法学经历了一个从直观走向理性，从分散到逐步系统化的发展过程，它“最初表现为对西方宪政制度和宪法观念的介绍”。 因此，对西方宪法或宪法制度的首次介绍可看着是宪法学的起点；最后，以此确定的宪法学的历史起点，是后学者对以前某一历史事件事后的判定，作为宪法学起点的历史事件的当事者则未必认识到该事件在日后宪法学上的价值，更不可能要求他们有宪法学上的自觉。
基于以上分析，笔者将中国宪法学的历史起点确定为林则徐1839年主持编译《四洲志》。主要理由是：（1）《四洲志》对英国议会制度作了介绍，这在中国尚属首次。 议会制度是英国宪法的核心制度，对这一制度的介绍对我国宪法学确实具有开端的意义。虽然这种介绍还谈不上对西方民主政治制度的深刻认识，也还未从与我国封建专制制度比较的角度提出具有建设性的意见，但它提供了对当时封建专制制度进行批判的新的标准或根据。“判断历史的功绩，不是根据历史活动家没有提供现代所要求的东西，而是根据他们比他们的前辈提供了新的东西”。 就此而言，林则徐主持编译《四洲志》在宪法学上具有十分重要的学术价值。（2）《四洲志》对西方宪法制度的介绍应当是宪法学的重要内容。时至今日，对西方宪法制度的介绍抑或比较研究，一方面仍然是宪法学的重要内容，甚至已形成我国宪法学的一个重要分支学科——比较宪法学。而在西方，比较宪法学自产生以来，已经历了一个多世纪的时间； 另一方面，它又具有方法论的意义。作为方法，即用比较的方法研究宪法时间更为悠久，早在古希腊时代就已开始了。 就我国而言，早在20世纪上半叶，用比较的方法研究宪法就已经成为时尚，并在30-40年代出现了一大批有价值的研究成果。 其中最负盛名的是钱端升、王世杰合著的《比较宪法》，它是在20世纪上半期“对西方宪政理论进行了最全面客观介绍的著作”。 到上世纪80年代，又有学者呼吁以比较的方法研究宪法，倡导建立新的比较宪法学。 事实上，介绍是比较研究的一种非常重要的方式。因此，对西方宪法及宪法制度、宪法理论的介绍已然构成宪法学研究的重要组成部分。
如此说成立，则中国宪法学的历史已达160余年。如以1911年清廷发布的《宪法重大信条十九条》为中国第一部成文宪法， 则我国宪法典较宪法学晚出72年之久。当然，林则徐主持编译《四洲志》还仅仅是中国宪法学的一个时间上的起点，在以后的160余年的历史中，中国宪法学可谓命途多舛，至今仍未获得其应有的地位，研究水平也远未达到其应有的高度。当然，将林则徐主持编译《四洲志》作为中国宪法学的历史起点，并不意味着此时宪法学已经有成熟、完整的体系，或者已经成为一个独立的学科。正如有学者指出的，宪法学作为一门学科在中国的出现是20世纪初期的事情。对宪法进行真正意义上的研究始于梁启超，他在20世纪初即著有《立宪法论》和《各国宪法异同论》等书，开了宪法学研究之先河。 从学科的意义上，说梁启超是宪法学在中国的开山鼻祖， 是甚为精当的。
除时间概念之外，中国宪法学的起点还有另外一层含义，即当时世界整个宪法学所处的历史阶段。既然中国宪法学源自西方文明的东渐，那么，传入中国那一时期的西方文明或西方宪法学就构成了中国宪法学最初的理论来源，西方宪法学在那一时期的核心概念和论辩话语无疑也就成为了中国宪法学的基础和底蕴。从另一角度看，由于中西方文化的异质性，内含西方文化因子的中国宪法学注定从一开始便与中国传统文化相背离。因此，宪法学的本土化要求异常强烈，而其遭遇的文化抵抗也很强劲。宪法学无法与传统的观念相融合，这导致中国宪法学在很长一段时间，其研究水平低下，仅停留在对西方宪法学的概念诠释上（在新中国建立以后中国宪法学又停留在苏联宪法学的概念诠释上），缺少针对中国实际的实证研究，难以形成具有内在动力、独立的、自治的、能有效指导中国实践的宪法学研究体制。明了中国宪法学的这一起点，有助于我们理解中国宪法学何以缺乏实践功能，何以直到今天也很难说我们有自己的宪法学或者特有的宪法理论等问题。

二、清末至民国时期的“宪政”情结与宪法学的兴起

自1898年戊戌变法揭开中国宪政运动序幕以来，中国各种政治力量对宪法、宪政倾注了极大的热情，纷纷打着宪法、宪政的旗号争相登上政治舞台。特别是清末至民国时期，宪法、宪政问题一度成为最重要的政治问题，成为各派政治力量斗争的焦点。但到目前为止，这一时期的“宪政”情结似未引起学界足够的重视。在1908年至1949年的短短41年时间里，各种政治力量公布了一系列宪法性文件,包括：
《钦定宪法大纲》，清政府1908年8月27日公布；
《宪法重大信条十九条》，清政府1911年11月3日公布；
《中华民国临时政府组织大纲》，南京临时政府1911年12月3日公布；
《中华民国临时约法》，南京临时政府1912年3月11日公布；
《中华民国约法》，俗称“袁记约法”，北洋军阀政府1914年5月1日公布；
《中华民国宪法》，又称“贿选宪法”、“曹锟宪法”，北洋军阀政府1923年10月10日公布；
《中华民国训政时期约法》，国民党政府1931年5月12日公布；
《中华民国宪法草案》，简称“五五宪草”，国民党政府1936年5月5日公布；
《中华民国宪法》，国民党政府1946年12月25日公布；
《中华苏维埃共和国宪法大纲》，人民革命根据地时期中共于1931年11月颁布；
《陕甘宁边区施政纲领》，人民革命根据地1941年11月颁布；
《陕甘宁边区宪法原则》，人民革命根据地1946年4月颁布。
另外，还有一些正式公布的地方性宪法文件：1911年11月9日的《鄂州约法》， 1922年1月1日公布的湖南省宪法， 等等。其数量之巨，宪法类别之多，在世界宪政史上都绝无仅有，可谓中国的“宪法奇观”。
出现“宪法奇观”的主要原因是：（1）出现“宪法奇观”是所谓“制度决定论” 的影响。鸦片战争前夕，清廷已到了穷途末路，经济凋敝，政局动荡，吏治腐败，农民起义不断。鸦片战争的惨败，清廷陷入深度危机之中，天朝的威严丧失殆尽。“中国人渐渐知道自己的不足了”， 先是在器物上感觉不足，觉得有向西方学习之必要，要“师夷长技以制夷”，于是举办洋务。及至中日甲午一战，洋务运动破产，人们痛切地认识到，西方国家强大的原因不仅在于器物，更为根本的原因在于其政治制度的优越， “日本有宪法而强，中国无宪法而弱”。 于是“觉得我们政治法律等等，远不如人，恨不得把人家的组织形式，一件件搬进来，以为但能够这样，万事都有办法了”， 立宪强国成为了那个时代的基本共识。1904年的日俄战争“使人对于立宪自由增加一层新信仰”：“日本的立宪政治，虽然还不曾得到真正民权自由；但是他施行钦定宪法没有多年，便以区区三岛打败庞大专制的中国，再过十年，又打败一个庞大专任的俄国；于是大家相信‘立宪’两字是确有强国的效力了；仿佛一纸宪法，便可抵百万雄兵”。 中日、日俄战争被认为是立宪政体战胜了专制政体， 本是纯粹“舶来品”的宪政及宪法概念自此成为中国主流政治话语。“制度决定论”表明，国人对传统文化的经世功能已丧失信心。但是，“制度决定论”也消解了宪政尊重人权、保障自由的原生价值，使得“宪政价值在很大程度上被转换成‘为国家强盛提供途径和答案’这样一种‘宪政功能主义’”。 （2）传统社会政治合法性的丧失是清末至民国时期各种政治力量选择宪政的重要因素。任何一种企图登上政治舞台的政治力量，都极力寻求“合法性”的支持。韦伯曾说，“任何一种统治都试图唤醒和培养人们对其合法性的信念”，一切权力“都要求为自身辩护”。 中国传统社会政治合法性（实际上是皇权的合法性）的根据有二：一是血统，二是统治手段、措施的适当。二者之间，后者更为根本。我国历史上各王朝的兴替，一般都不是因为血统（即统治者身份的合法性），多是因为统治者的“不道”（即统治手段的非法性）诸如横征暴敛、滥杀无辜等引起的。而现代社会政治的合法性，形式上的根据是经过多数人的同意（即民主），实质上的根据是对人权的切实保障（价值）。到清末，虽然就血统而言皇权并未遭到质疑，但内忧外患使清廷已难以维持其有效统治，这预示了其统治手段、措施的合法性正在“流失”；至辛亥革命前夕，则传统政治社会的合法性业已完全丧失。因此，近代以来的各种政治力量已不可能再利用传统政治社会的合法性资源，不得不寻求一种对政治合法性的新的解释。从西方传入的宪政理论刚好满足了这一需求。在一个绵延二千多年、在本质上与宪政精神相排斥的国度，要接纳西方宪政制度与理论并不是一件容易的事。但是，十九世纪末至二十世纪初形成的激进主义思潮 为此铺平了道路，因为激进主义对传统的否定，正是以西方宪政制度为参照、以西方宪政理论为武器的。尽管多数的政治力量不过是利用宪法、宪政作为一个招牌，并不打算真正地实施宪法，实行宪政；但宪法与宪政问题从此成为各种政治力量斗争的焦点。各种政治力量都希求利用宪法获取其政治合法性，虽然在很长一段时间并没有产生一部具有实质意义并付诸实施的宪法文本，但以制定、修改、维护宪法为中心的长期斗争，使宪法观念深入人心，从此以后，任何政治力量要取得或控制政权都离不开宪法。可以说，中国近代以来的历史，就是一部各种政治力量围绕宪法、宪政进行斗争的历史。
在这一背景下，宪法问题成为了国家政治生活的中心课题， “立宪的口号已经成为当时中国政治的官方语词”。 这必然导致宪法学的兴起与较快发展。 正如有学者指出的，在这一时期，“宪法学始终是一门受社会重视的学科”。 “制度决定论”把社会的改造与变革、民族的独立与国家的昌盛都寄托与宪法、宪政，因此，尽管尚不成熟，但宪法学一开始就在中国的法学乃至整个哲学社会科学中享有极高地位。在某种程度上，可以说这一时期的宪法学在整个哲学社会科学中处于一种“皇冠科学” 的地位。宪法学的快速兴起，还有两个重要的原因：（1）“制度决定论”的观念使然。“制度决定论”使人们以为，只要在中国引入这种制度，这种制度就会在中国的土地上产生西方社会同样的效能；尽管当时并不具备实行宪政的各种条件，但这种盲目的乐观主义，却产生了“一种奇妙的刺激作用”， 刺激着宪法学的发展。在民族危亡关键时刻的中国学者们希冀以实行宪政达到“富国强兵”的目标，“富国强兵”的诉求越强烈，则宪法学的研究有可能越深入，越发达。（2）宪法学在中国一开始就获得了某种“独立” 的发展空间。马丁·洛克林认为，“政治结构不可能产生于理想模型”；“宪法产生于人类经验的缓慢进步。一旦认识到这一点，人们就会将注意力集中于社会及其制度的发展，特别是商业与自由的关系。但是，这种思路的副作用就是使法律和宪法不再成为学术关注的重点”；“在这种图景下，不可能存在独立的宪法或公法理论。” 在中国则不然，宪法学不具有内生性，它并不是建立在“自身”的商业和社会基础之上。因此，中国宪法学一开始就具有二重性，一方面由于缺乏商业和社会基础宪法学注定会经历曲折，在商业社会形成之前不会有大的发展；但另一方面，它也无须顾虑马丁·洛克林的担忧，人们前所未有地关注宪政，期待宪政制度能够促进商业和社会的迅速发展，而不会将注意力集中在商业和社会的层面上，宪法学由此获得了“独立”发展的可能性。

三、中国宪法学的特征

对中国宪法学的历史而言，1949年是一个重要的分界线。以此为界，中国的宪法学可分为两个时期，即1949年以前的宪法学（即清末至民国时期，可称为早期宪法学）和1949年以后的宪法学（可称为现代宪法学）。由于这两个时期的宪法学存在着较大差别，笔者对其特征分别予以论述。
（一）中国早期宪法学的特征
第一个特征是，理论的产生先于实践，理论与实践相脱节。在西方，“宪法与宪法学是同时存在的”。 作为以宪法为思考对象的学术活动，西方宪法学以宪法现象的存在为前提。相对于宪法现象而言，西方宪法学具有明显的伴生性。一般认为，西方宪法与宪法学已有数百年的历史。而我国的宪法和宪法学存在的时间则要短得多，而且二者并非同时产生。总体而言，中国宪法学的出现源自西方文明的东渐，而中国的宪法则起于对西方宪政制度的模仿，二者均非从我国社会、文化、传统中内生的东西，二者之间也没有伴生关系。宪法学与宪法的疏离，导致二者并非同时产生，甚至出现中国的宪法学先于宪法典而存在的现象。究其原因，就在于宪法学同宪法概念一样是地道的“舶来品”，宪法学在中国的最初存在并不以中国存在宪法典及其宪政实践为前提及叙述对象（当时的中国当然也不存在宪法及实践），而不过是有识之士对西方国家宪法理论、宪政制度的介绍。这种介绍，虽然蕴涵着对清末专制政治非常深刻的批判，而且，由于“宪法学在逻辑哲学的层次上是可以先于宪法实践而存在的”， “在特定条件下宪法学的价值可以超越宪法典本身的价值”， 因此，宪法学的发展水平在某种程度上可以超越宪法实践的实际状况达到一定的高度；但是，这也导致了宪法学与宪政实践某种程度的脱节。
第二个特征是，话语体系的西方化。清末至民国时期宪法学的范畴、理论均来自西方国家，特别是日本宪法学对中国早期宪法学影响尤甚。经由立宪变法而至成功，日本对于中国而言具有极强的典范意义。1905、1907年清政府两次派员出国考察宪政都有日本，1905年更是主要以日本的宪政为考察对象的 ，1908年清政府公布的《钦定宪法大纲》则“纯粹从日本宪法上抄来” 的。有学者认为，中国宪法学早期发展是通过“输入”而形成的，特别是系统地“输入”了日本宪法学理论。 这是颇为精当的。所谓话语体系的西方化，既意味着宪法、宪政、人权、自由、议会、选举等关键语词及其意义源自西方国家，也意味着人民主权、有限政府、保障人权等一系列理论逻辑结构及其论证方式也来自西方国家。
第三个特征是，宪法学理论的多元化。中国早期宪法学比同一时期的宪政实践具有更为重要的价值,它具有“真正的学术意义”。这是因为，由于政治尚未实现统一，各种政治力量由于利益冲突处于相互竞争、博弈之中，他们提出各自的政治要求和宪法主张，形成了具有实质意义上的争论；加上当时并无所谓意识形态问题，使宪法学一开始就面临某种多元化的意境。 多元化对宪法学具有极为重要的意义。多元化意味着学术争鸣，争鸣意味着学术发展。宪法学发展史告诉我们，重大宪法理论的突破都离不开学术争鸣，没有争鸣宪法学就难以得到发展。 中国早期宪法学大体形成了这样几类宪法学理论：一是御用宪法学学者的宪法学理论，服务于统治集团，为统治者提供理论依据；二是知识分子宪法学者的宪法学理论，多主张向西方学习；三是实践型宪法学者的宪法学理论，注重将宪法理论运用于实践，或者进行社会调查为宪法学提供实证资料；四是新民主主义的宪法学理论，逐渐形成马克思主义的宪法学理论。正由于存在宪法学理论的多元化，在这一时期曾多次出现涉及面宽、影响深远的理论争论。正是这种多元化导致的理论竞争，使中国早期宪法学获得了很大的成就。如孙中山先生在学习西方的同时积极改造传统文化资源的基础上，提出的五权宪法学说，极具中国特色，表明了早期宪法学已经开始了本土化的进程。
第四个特征是，以“富强为体，宪政为用”的宪政文化范式 导致宪法学的集体主义关切。“富强为体，宪政为用”所折射的是一种国家本位、民族本位的集体意识，是一种集体主义的关切为前提的。按照迈克尔·奥克肖特的说法，集体主义的政治理论是向国民灌输一种单一的行为模式，以迫使他们服从这一模式的方式来组织他们的活动。这一理论把统治视为这样一种行为，确立一种“共同利益”并强迫国民服从这一“共同利益”，来创建一个“共同体”。 集体主义意味着对个体权利与自由的忽视，以及对个人意志的消解。救亡图存的历史背景预示了一种“集体主义”的宪法学。“集体主义”的宪法学是一种以民族、国家等抽象集体为出发点或中心的思维方式及由此形成的理论体系。宪政的核心精神是保障自由与权利，而自由和权利只有相对于具体的、独立的个体才有实际的价值，因此，宪政在本质上是个人主义的，它关注的是每一个个体生命，并力图使每一个个体生命都获得同等的、最低限度的制度保障。因此，宪法学也应以个人主义为本位。但对富国强兵的诉求，使得我们对宪政的预期与宪政自身的价值有着内在的冲突：“一个国家为了富强而牺牲了个人的自由，这本身就不符合宪政的价值规范”。 值得注意的是，“集体主义”一直都是我国宪法学的重要特点，而在中国现代宪法学中不见稍减反有增强的趋势。即使到今天，发展权、（集体或民族的）生存权高于个体人权，主权高于人权的论调仍大行其道。
（二）中国现代宪法学的特征
第一个特征是，早期宪法学传统的中断。1949年2月，中共中央发布了《关于废除国民党的六法全书与确定解放区的司法原则的指示》。同年4月，华北人民政府颁发了《废除国民党的六法全书及一切反动的法律的训令》。同年9月通过的《共同纲领》第17条规定：“废除国民党反动政府一切压迫人民的法律、法令和司法制度，制定保护人民的法律、法令，建立人民司法制度。”实际上，在当时的情况下，我们废除的不仅仅是旧法统、伪宪法，也抛弃了传统的法律文化与传统法学，其中包括宪法学。正是在以上两个文件及《共同纲领》有关法制原则的导向下，“不少同志对于建国前的宪法学，以至整个法学，一律不加分析地予以彻底否定。” 1949年以后的中国宪法学只得又在一片空白的基础上开始艰难地起步。虽经数十年发展，我们今天的宪法学也很难说在所有方面都超过或达到了早期宪法学的水平。以比较宪法学为例，在上个世纪30—40年代，出版了一大批比较宪法学的著作，其中一些论著至今仍具重要的学术价值，如王世杰、钱端升著《比较宪法》，已再版18次， 今天仍是宪法、行政法学生的必读书目。而1949年以后达半个多世纪，比较宪法学的著作不过10来种，水平最高者首推龚祥瑞先生的《比较宪法与行政法》，仅再版1次。若将二者进行比较，在笔者看来，二著的学术水平与价值难分伯仲。早期宪法学的中断对中国宪法学的发展造成了极为深重的影响，可以说，导致了宪法学的倒退。
第二个特征是，宪法学具有较强的注释性色彩。一般而言，宪法学虽以宪法为主要研究对象，但宪法学应独立于、高于宪法并指导宪法的发展。正是因为宪法学独立于、高于宪法，它才能永远保持对宪法的“批判”精神，从而对宪法具有校正、纠偏的功能。因此，宪法学绝不能仅仅停留在对现行宪法的解释、说明上。由于众所周知是原因，中国现代宪法学具有极强的政治化倾向，这不仅使宪法学丧失了独立性，也窒息了宪法学的创新。因为，为迎合政治，宪法学者将主要精力放在对宪法的解释和宣传上，于是铸就了宪法学的“注释性”。由于对宪法文本的依赖，“注释性”导致了宪法学独立性的丧失。同时，“注释性”使宪法学也丧失了对宪法文本的“批判”的功能，从而降低了宪法学的品位。有学者指出，“中国宪法学的产生和发展是以新中国宪法的产生和发展为依据的。” 这种说法含糊地暗示了中国现代宪法学的注释性特征。
第三个特征是，深受苏联宪法学的影响。由于早期宪法学传统的中断，在当时的历史条件下，中国宪法学发展中有可能借鉴的外国宪法学研究成果只能是苏联宪法学的成果，别无选择。 因此，中国在构建现代宪法学时就只能“把苏联国家法的体系做一个酒瓶，然后往里头灌中国酒。就是用苏联国家法的体系来安中国国家法的材料。这样搞起一个中国国家法的学科（即中国宪法学——引者）。” 有学者评论道，与立宪实践活动一样，新中国的宪法学理论从其发端时起，也就走上了移植苏联宪法理论的道路，而且这方面的移植较立宪活动走得更远。 不可否认，苏联宪法学对中国现代宪法学的建立与发展曾起了很大的作用。但也要认识到，它也给我们带来了不少负面的影响。因为，苏联宪法学最鲜明的特征是宪法学的意识形态化，强调宪法的阶级意志，彻底否定资产阶级宪法制度与理论；其次，在学术上，苏联宪法学还具有极强的教条性，理论体系的封闭性等特征，无疑对我国宪法学也产生了影响。在1980年代以后苏联宪法学的影响有所减弱，但至今并未完全改变。
第四个特征是，理论的单一化与理论体系封闭性。这与前一个特征密切相关。我们长期将苏联宪法学理论奉为最经典的马克思主义宪法学而进行阐释。很长一段时间，我们就只有这样一套宪法学理论，事实上我国至今也还没有形成真正的新的宪法学理论。而这一套宪法学理论具有极强的封闭性。体现在：其一，在宪法学的学术研究中，长期存在颂扬苏联宪法学（即马克思主义宪法学）、批判资产阶级宪法制度与理论的“一边倒”的气氛。 这种状况1990年代以后特别是近年才有较大的改变。其二，由于宪法未进入司法领域，宪法学理论与实践脱节，存在教条化倾向，宪法学理论的发展缺乏实践作为推动力。