劳动争议仲裁与诉讼的衔接问题探讨
韩刚 韩伟 高辉*
【摘要】随着我国市场经济结构的调整加快和劳动用工制度改革的进一步深化，劳动争议的受案范围日趋扩大，各种劳动纠纷日益增多。但是由于立法滞后，作为关系最为密切的两种解决方式仲裁与诉讼在实践衔接的不是很好。本文从二者在管辖衔接、案件受理衔接、劳动争议仲裁裁决在诉讼中的效力、劳动争议申诉时效的性质及与诉讼时效的关系问题上从法理上进行了梳理与探讨。
【关键词】劳动争议；劳动仲裁
劳动争议又称劳动纠纷，是指劳动关系双方当事人因执行劳动法律、法规或履行劳动合同、集体合同发生的纠纷。随着我国市场经济结构的调整加快和劳动用工制度改革的进一步深化，劳动争议的受案范围日趋扩大，劳动争议的主体、内容日益复杂，各种劳动纠纷也日益增多。在劳动争议的几种解决方式中，仲裁与诉讼是其中关系最为密切，也是最为重要的两种解决方式，但是由于现行的法律、法规滞后于形势发展和实践的需要，在实务工作中对二者之间的衔接问题上存在着一些模糊认识需要从理论上进行梳理和探讨。
一、管辖方面的衔接问题
＜2001＞法释14号司法解释颁布之前，实践中劳动争议管辖比较混乱。因不服仲裁裁决向法院起诉的案件中既有经过县．市．区级仲裁机关裁决的，也有直接由市级仲裁机关或省级仲裁机关裁决的。当事人向法院起诉，一般由基层法院立案受理，但也时常发生区级仲裁裁决由市中院作一审，或省．市级仲裁裁决由基层法院作一审的情况。这种混乱的级别管辖及管辖衔接，既不利于对当事人权利的保护，也使审判中的不正之风有机可乘。
对劳动争议案件的管辖问题，有人认为应当由作出裁决的劳动争议仲裁委员会所在地的人民法院按照本法级别管辖的规定，由基层人民法院或中级人民法院受理。这种观念有以下值得商榷之处。第一，劳动争议的当事人为用人单位和劳动者，不是劳动仲裁委员会，不能以劳动仲裁委员会所在地作为确定人民法院地域管辖的根据。依据民事诉讼法关于地域管辖所确立的原告就被告原则，应由劳动争议一方当事人住所地的人民法院管辖。又因劳动争议双方当事人之间所具有的特殊劳动关系，用人单位的地址相对固定，且企业劳动争议处理条例第十八条有“发生劳动争议的企业与职工不在同一个仲裁委员会管辖地区的，由职工当事人工资关系所在地的仲裁委员会处理“的规定，所以，应由用人单位所在地的人民法院管辖较为适当。第二，由于劳动仲裁委员会的组织设置不统一，与法院的设置也不同，有许多市辖区尚未设立劳动仲裁委员会，甚至在某些直辖市只有一个市级劳动仲裁委员会，而法院却有两个以上中级人民法院。如果规定由劳动仲裁委员会所在地确定案件的管辖，将会导致案件过度集中于劳动仲裁委员会所在地的中级人民法院，增加中级人民法院的工作负担，而劳动仲裁委员会所在地管辖之外的中级人民法院却无权管辖劳动争议案件，这对人民法院的工作极为不利。＜解释＞第八条规定，劳动争议案件由用人单位所在地的基层人民法院管辖。
为克服用人单位与履行劳动合同地不在同一地，如果用人单位在烟台，而劳动合同履行地却在南通，若仅以用人单位所在地确定管辖，这对当事人的诉讼极为不方便，＜解释＞第八条除了规定由用人单位所在地的基层人民法院管辖的同时，又规定了或由劳动合同履行地的基层人民法院管辖。这既方便了当事人诉讼和案件事实的查实，又与民事诉讼法第二十四条规定的，因合同纠纷提起的诉讼，由合同履行地人民法院管辖的原则相符合。
二、关于案件受理方面的衔接问题
我国劳动法和国务院有关劳动法规的规定，劳动争议的处理机制实行先裁后审制，即劳动争议仲裁是劳动争议诉讼的前置程序，当事人不服劳动争议仲裁委员会作出的裁决，依法向人民法院起诉的，人民法院才能予以受理。这个先裁后审的原则是根据劳动法第七十九条的规定 而确定的。这就要求人民法院在受理劳动争议案件时，除了要执行劳动仲裁为诉讼前置程序的规定外，还要符合民事诉讼法第一百零八条规定的四个起诉必备要件。
对劳动仲裁委员会未作实质性处理的劳动争议案件，当事人不服，依法向人民法院起诉的，人民法院是否应当受理，理论与实践中都有不同的观念。我们认为，设计劳动争议仲裁作为诉讼的前置程序的主要目的是减少劳动争议纠纷直接起诉到法院，对诉讼案件起一个缓冲的作用，以减少法院的工作压力。如果劳动仲裁委员会在收到劳动者的仲裁申请后，未作实质处理，仅作出不予受理的裁决的，而人民法院以劳动争议仲裁委员会未作实质处理为由也不予受理，将会出现劳动者告状无门，其合法权益得不到保障的情况。对此，最高院的一些领导同志在在几次民事审判工作会议上讲话 及法释＜2001年＞14号司法解释都给了明确的答复。根据这些精神，第一，劳动争议仲裁委员会以当事人申请仲裁的事项不属于劳动争议为由，作出不予受理的书面裁决、决定或者通知，当事人不服，向人民法院起诉的，应分别予处理。属于劳动争议案件的，应当受理；虽不属劳动争议案件，但属于人民法院应当受理的其他案件，应当依法受理。第二，劳动争议仲裁委员会根据《劳动法》第八十三条的规定，以当事人的仲裁申请超过60日为由，作出不予受理的书面裁决、决定或通知，当事人不服，依法向人民法院起诉的，人民法院应当受理；对确已超过仲裁申请期限的，又无不可抗力或者其他正当理由的，依法驳回诉讼请求。第三，劳动争议仲裁委员会以申请仲裁的主体不适格为由，作出不予受理的书面裁决、决定或通知，当事人不服，依法向人民法院起诉的，经审查，确属主体不适格的，裁定不予受理或者驳回起诉。第四，劳动争议仲裁委员会为纠正原仲裁裁决重新作出裁决，当事人不服，依法向人民起诉的，人民法院应当受理。第五，劳动争议仲裁委员会仲裁的事项不属于人民法院受理的案件范围，如留用察看，当事人不服，依法向人民法院提起诉讼的，裁定不予受理或驳回起诉。
三、关于劳动争议仲裁裁决在诉讼中的效力问题
当事人不服劳动争议仲裁委员会作出的仲裁裁决向法院起诉，劳动仲裁裁决在诉讼中的效力如何，在理论与实践中都有不同的认识。我们认为，劳动仲裁与诉讼都国家授权的机关依法独立行使职权的活动，二者不是监督与被监督的关系，劳动争议诉讼不应涉及仲裁的正确与否，没有对劳动争议仲裁裁决进行司法审查的义务。对仲裁裁决在诉讼中的效力问题，要区分几种不同情况分别处理。
（一）一方当事人不服仲裁裁决向法院起诉，法院驳回原告的诉讼请求的，仲裁裁决是否当即生效的问题。
一方当事人不服仲裁裁决向法院起诉，法院经审理，如果认为仲裁决正确，或仲裁裁决虽有错误，但因该错误受到损害的被告未提起反诉，实践中有的按驳回原告的诉讼请求处理，并认为驳回后，原仲裁裁决生效，当事人可向法院执行庭申请强制执行。对此，我们持不同意见，理由是法院在审理劳动争议案件时，必然涉及对仲裁裁决正误的判断，但这并不表示法院诉讼程序是仲裁程序的延续，两者的性质是完全不同的。法院应当就当事人争议所涉及的民事关系进行全面审查，而最后的判决则是这种全面审查的全乎逻辑的结果。由于人民法院受理劳动争议案件,该仲裁裁决便不生效，如果该仲裁裁决具有执行内容，尽管原告诉讼请求无理，也须将仲裁裁决中的具体执行内容以判决形式表达出来，否则将无法确定执行依据。
我们认为，在实体处理上，一旦当事人不服仲裁裁决向法院提起诉讼，仲裁裁决即丧失效力，应直接作出裁判。需要说明的是，此类案件原告的起诉具有特殊性，即他不是要求被告赔偿他的损失，只是请求法院确认他有无须赔偿被告。那么法院的审理应该就原告是否应当赔偿被告以及赔偿多少来进行，而不能以原告打一场官司（在被告没有反诉的请况下），不仅没有得到赔偿，反而赔了被告，这种似是而非的观念来看待。
（二）当事人对劳动争议仲裁裁决中的部分事项不服，争议仲裁裁决的效力问题。
我国劳动法及民事诉讼法规定，劳动争议仲裁是劳动争议案件进入诉讼的前置程序，如果当事人不服劳动仲裁裁决依法起诉到人民法院的，劳动争议仲裁不应发生效力。但在劳动争议案件进行入诉讼程序后，因劳动争议案件进行审理就又面临新的问题。依据我国民事诉讼法规定的不告不理的原则，人民法院只可对当事人就劳动争议仲裁裁决部分事项不服而提出的请求进行审理，而不能对劳动争议案件进行全面审理。同时最高人民法院1989年对劳动部《关于人民法院审理劳动争议案件几个问题的通知函》的答复中明确规定，劳动争议当事人对仲裁决定不服的，向人民法院起诉的，人民法院仍应以争议的双方为诉讼当事人，不应将劳动争议仲裁委员会列为被告或第三人。在判决书、裁定书、调解书中不含有撤销或者维持仲裁决定的内容的内容。依据该规定，人民法院也不能在对劳动争议案件进行处理的判决书、裁定书、调解书中，对当事人未提起诉讼的部分劳动争议仲裁裁决事项作出维持仲裁裁决的内容。据此，当事人对没有提起诉讼的部分劳动争议仲裁裁决的事项，将失去向人民法院申请执行的依据。如果人民法院对劳动争议仲裁裁决的全部内容一并审理，虽解决了当事人就提起诉讼的部分劳动争议仲裁裁决事项向人民法院申请执行的问题，但又违反了民事诉讼法不告不理的原则。对此，《解释》第十七条为满足审判实践的需要，规定，当事人对裁决中的部分事项不服，依法向人民法院起诉的，劳动争议仲裁裁决不发生法律效力。但在审判工作中，同时应对劳动仲裁裁决的全部内容进行审理并作出处理。对劳动仲裁裁决中符合民事诉讼法第九十七条规定的（一）追索赡养费、扶养费、抚育费、抚恤金、医疗费用的；（二）追索劳动报酬的；（三）因情况紧急需要先予执行的内容，人民法院根据当事人的申请，可以裁定先予执行。
（三）当事人对仲裁裁决不服向人民法院起诉后又撤诉的，仲裁裁决的效力如何。
对这个问题有不同的认识，主要涉及在劳动争议诉讼没有进入实质性处理时，仲裁裁决的效力如何确定，是否需要法院予明示裁决的效力。一种观点认为，在人民法院裁定准予撤诉后，应当明确恢复仲裁裁决的法律效力。一种观念认为，在人民法院裁定准予撤诉后，不应通过司法裁决确认裁决的效力，而是仲裁裁决自行发生法律效力。对此，根据最高人民法院相关司法解释的精神，当事人不服劳动争议仲裁裁决向人民法院起诉后，裁决归于无效，但当事人又申请撤诉，经人民法院审查准予撤诉的，原仲裁裁决自人民法院裁定送达之日起发生法律效力。理由是人民法院生效的裁判具有既判力，被生效裁判确认的事实认定具有确定性，与该生效裁判确认的事实相反的事实认定不能作为任何具有可强制执行效力的法律文书进行裁决的前提和基础。因此建立在与生效裁判相反的事实认定基础上的仲裁裁决当然不具有法律效力，这是由于生效裁判的既判力间接发生的法律拘束力的必然结果。
（四）当事人对仲裁裁决不服，在向法院起诉时新增诉讼请求的，法院应如何处理。
当事人不服仲裁裁决向人民法院起诉时，其请求范围与申请仲裁时有可能增加也可能减少，对此，我们认为应把握两个原则，一是坚持先裁后审的原则；二是坚持方便诉讼的原则。当事人在起诉时新增加诉讼请求如果与仲裁申请中的请求是基于同一劳动关系而产生的，且增加诉讼请求与争议相关联，人民法院可一并处理，不必先裁后审。因仲裁程序只是是诉讼程序的前置程序、必经程序，但毕竟不是诉讼程序。审判实践中有一种错误认识，认为未经裁决的事项法院不能一并审理，必须重新回到仲裁阶段，且也增加了当事人的讼累。如果当事人所增加的诉讼请求虽与解决的争议相关联，但诉讼请求是独立的，此时应当告知当事人先申请仲裁。
（五）判决书中对劳动争议仲裁裁决的处理
前文已提到人民法院的裁判文书对劳动争议仲裁裁决的效力不应作出评述，但是对用人单位对劳动者作出的开除、除名、辞退等处理决定，或者因其他原因解除劳动合同确有错误的，人民法院可以直接依法判决予以撤销，但判决主文中不应涉及仲裁裁决正确与否。对于追索劳动报酬、养老金、医疗费用以及工伤保险待遇、经济补偿金、培训费及其他相关费用等案件，给付数额不当的，可以予以变更。
（六）仲裁裁决书、调解书的执行
当事人申请人民法院执行劳动争议仲裁委员会作出的发生法律效力的裁决书、调解书，被申请人提出证据证明劳动争议裁决书、调解书具有下列情形之一并经核实，人民法院可以依据《民事诉讼法》第二百一十七条的规定，裁定不予执行：第一，裁决的事项不属于劳动争议仲裁范围，或者劳动争议仲裁委员会无权仲裁的；第二，适用法律确有错误的；第三，仲裁员仲裁该案时，有徇私舞弊、枉法裁判行为的；第四，人民法院认为执行该劳动争议仲裁裁决违背社会公共利益的。人民法院在不予执行的裁定书中，应当告知当事人在收到裁定书之次日起30日内，可以就该劳动争议事项向人民法院起诉。
四、关于申请仲裁期限60日的性质及与诉讼时效的关系
《劳动法》规定，劳动者必须从劳动争议发生之日起60日内向劳动仲裁委员会申请仲裁，超过该期限，仲裁机构或不予受理或驳回申请。对这60日的性质，理论与实务界的争议很多，有的认为这是劳动争议仲裁申请时效，是劳动法规定的一种特殊时效，即劳动当事人在法定的时效内，不向劳动争议仲裁委员会提出申请，即从程序和实体上丧失了请求仲裁保护的权利，从性质上属于民法上的除斥期间。目前劳动争议仲裁委员会对超过仲裁申请时效的当事人的请求一般不予受理，就是在程序上消灭了当事人申请仲裁保护的权利。
我们认为，劳动争议仲裁申请时效是指劳动法规定的仅适用于仲裁程序的一项制度，是当事人向仲裁机构申请仲裁的时效，不是诉讼时效，对超过仲裁时效，仲裁机构不受理，当事人不服起诉到法院的，法院应按民法通则规定诉讼时效审理，而不再去审查当事人申请仲裁是否超过仲裁时效，超过仲裁时效有无正当理由。理由如下：
第一、劳动法源于民法。早期，劳动者与雇主自由约定双方的权利义务，这一法律关系显然是民事法律关系，双方发生争议按民事纠纷来处理。但由于雇主在经济、政治上处于优势地位，劳动者处于弱势，因而合同的约定往往对劳动者不利。随着社会的进步，对劳动者权益的保护日渐加强，国家颁布了一系列强制性规范来保障劳动者的基本权利，并以社会保障制度来弥补劳动者受损害的利益。这时劳动法逐渐从民法中分离出去。现在的情形是，劳动争议当事人对法律法规关于劳动者权利义务的规定有异议的，可进行行政仲裁或行政诉讼，而对根据劳动法律法规的规定作出的约定产生纠纷的，各国仍是按民事纠纷处理，适用民事诉讼程序。因而劳动争议诉讼仍然属于民事诉讼的范畴。
第二，劳动法第82条规定的非常明确：即提出仲裁要求的一方应自劳动争议发生之日起60日内向劳动争议仲裁委员会提出书面申请，显然，这只是仲裁申诉时效，只能适用于仲裁阶段。
第三，从我国设立的劳动争议案件处理程序来看，是“一裁两审“，且将仲裁作为诉讼的前置程序，按照最高人民法院的批复，对于仲裁机构作出裁决或决定不予受理的案件，法院应受理。之所以有这样的司法解释，是为了切实保障当事人的实体权利。如果法院对仲裁机构因当事人超过仲裁时效的劳动争议不受理，当事人不服诉到法院，法院以超过仲裁时效为由驳回当事人的诉讼请求，则诉讼程序的设立对这部分劳动争议当事人就没有任何意义了。
第四，法院在受理这类劳动争议案件事，如果再去审理当事人申请仲裁是否过了仲裁时效，有无正当理由，实际是在审查仲裁机构的不予受理决定书是否正确，这与我们审理劳动争议案件的宗旨是相悖的。审理劳动争议案件，是要审查一方当事人的处理决定是否正确，当事人的诉讼请求是否应予支持，而不应对仲裁机构的裁决进行评述。
第五，审理民事案件适用法律的原则是特别法优于普通法。审理劳动争议案件，首先应适用劳动法。而劳动法没有诉讼时效的规定定，当然应适用作为普通适用的民法通则的有关规定。只要自当事人知道或应当知道权利被侵害之日起到其起诉不超过民法通则规定的诉讼时效，从收到不予受理决定书到起诉不超过15天，或者超过了诉讼时效，有中止、中断的情况，就不能判决驳回其诉讼请求。
第六，超过仲裁时效，有不可抗力或其他正当理由，是仲裁机构应当受理的依据，而不是法院对案件如何处理的依据。而仲裁机构受理与否，只要当事人在收到裁决书后15日内向法院起诉，法院都应受理，所以将有无不可抗力或其他正当理由作为法院处理这类案件的依据是没有依据的。
第七、仲裁与诉讼是两种不同的程序，而且是不可逆转的，在诉讼阶段再去审查是否有仲裁机构应予受理的情况，有从诉讼阶段回转到仲裁程序之嫌，这一做法是没有法律依据的，也是毫无意义的。因为法院是纠纷的最终裁判机关，应按照审理民事案件的有关规定加以处理。
前文已论述申请仲裁的60日期限为劳动争议仲裁的申诉时效，不是除斥期间。尽管它与民事诉讼时效都属消灭时效制度，即当事人在一定期间内不主张权利就丧失法律保护的时效制度，但它有区别于诉讼时效的一面：
第一，劳动争议仲裁申诉时效是一种特别时效，仅适用于劳动争议这一特定民事法律关系。民法通则规定的诉讼时效是所有民事案件（除法律规定的以外）普通适用的时效。
第二，时效中止的事由与民事诉讼时效中止事由不同。根据劳动部《关于贯彻执行劳动法若干问题的意见》的规定，引起仲裁申诉时效中止的事由有二种，（一）是企业劳动争议调解委员会调解期间。《意见》第八十九条规定，劳动争议当事人向企业劳动调解委员会申请调解，应在30日结束调解，自调解结束之日起，申诉时效继续计算。调解超过30日，申请时效从30日之后的第一天继续计算。即因调解而中止申诉时效的最长期限为30天。（二）是当事人向仲裁机构申请至受理的期间申请时效中止。民法通则关于中止 的事由为不可抗力和其他障碍。
第三，劳动法关于仲裁申诉时效无中断及延长的规定。劳动法规定的申请时效为60日，民法通则规定的一般时效为二年，审理劳动争议案件适用何种规定劳动部《关于劳动争议仲裁工作几个问题的通知》（劳动部发（95）338号）指出：劳动法第82条对一般情况下仲裁申诉时效作出了规定，《企业劳动争议处理条例》第二十三条第二款“当事人因不可抗力或者有其他正当理由超过前款规定的申请仲裁时效的，仲裁委员会应当受理“的规定，是对特殊情况的特殊规定，应当继续执行。在实践中，仲裁委员会也是按照劳动部的这一规定去做的，这实际上就是对仲裁申诉时效的延长。

＜参考文献＞

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山东省高级人民法院民事审判庭．劳动争议案件理论与审判实务．


村干部在征地补偿款问题上的犯罪定性分析与思考

张闪闪


　　随着经济社会的发展和城乡一体化的不断推进，农村大量土地被征用，许多镇村获得了数额巨大的土地征收补偿款，此笔款项系失地农民未来的生存和发展的依托和希望。如何管理和使用好这笔群众的“生存钱”和“发展钱”，事关广大农民的切身利益和社会的稳定。但是，由于缺乏有效的投资途径，加上制度和监管上的漏洞，土地征收款成了一些“村官”争抢的“唐僧肉”。并由此引发了司法适用上的困惑，虽然，2000年4月29日，全国人大常委会第九届十五次会议通过了《关于刑法第九十三条第二款的解释》，以立法解释的形式把村委会等农村基层组织人员协助人民政府从事“七种行政管理工作”，包含“土地征收补偿费用的管理”纳入“其他依照法律从事公务的人员”。这一解释的出台，使得村委会等农村基层组织人员的身份有了一定的明晰。但在司法实践中，由于征地补偿费的构成不同、流转过程阶段的不同，其资金属性亦不相同。再加上村干部在征地补偿费流转的各个阶段其工作性质、主体身份可能发生变化，这些使得村干部在涉嫌土地征收补偿费犯罪的认定上存在分歧，是构成贪污罪和挪用公款罪，还是职务侵占罪和挪用资金罪？这些又再次引发了法学界和司法实务界的论争。 对这一问题的解决，也关系到检察院对案件的管辖。

观点整理

　　第一种意见认为，只要是涉及到对农村“土地征收补偿费用的管理”的案件，就符合全国人大常委会《关于刑法第九十三条第二款的解释》的规定，村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事下列行政管理工作，属于刑法第九十三条规定的“其他从事公务的人员”：（一）……（四）土地征收补偿费用的管理：……因此，对于村民委员会等农村基层组织人员非法占有、侵吞、挪用而构成犯罪的，一律按“其他依照法律从事公务的人员”论，故而构成贪污罪或是挪用公款罪。
　　第二种意见认为，对农村“土地征收补偿费用的管理”不能简单的从全国人大常委会《关于刑法第九十三条第二款的解释》的字面去理解，而应按照土地征收补偿费用的支付与分配情况来划分案件的性质。
　　第三种意见认为，确认案件性质的关键是确定“土地征收补偿费用的管理”的阶段及款项的性质，前面两种意见只是对全国人大常委会立法解释的片面理解。
　　第四种意见认为，案件性质的确认确实与“土地征收补偿费用的管理”的阶段及款项性质有关，但问题的关键还在于确认对款项的管理是属于协助人民政府从事行政管理工作，还是属于村民自治范围内的事务。
　　认真分析以上几种意见，可以看出，他们是从不同角度来分析案件的性质的。第一种意见是把问题简单化，单纯从全国人大常委会《关于刑法第九十三条第二款的解释》出发，机械的理解立法规定，而未领会立法解释的精神。实践操作中，土地征收补偿费用的管理问题错综复杂，土地征收补偿费用的构成不同、流转过程阶段不同，其资金属性亦不同。还有村干部在征地补偿费支付过程的不同阶段，其工作性质、主体身份可能变化。正因为如此，全国人大常委会《关于刑法第九十三条第二款的解释》出台后，并未平息村干部在涉嫌土地征收补偿费犯罪的认定上的争论。第二种意见看到了土地征收补偿费用的支付和分配阶段对案件定性的影响，确实，土地征收补偿费用由于构成不同，在支付和分配前后其资金属性亦会不同。这是从犯罪对象角度进行的论证。第三种意见提出土地征收补偿费用的管理这个阶段对款项的性质的影响，亦即村干部在涉及土地征收补偿费用的过程中，并非全是进行管理。第四种意见对村干部对款项的管理是否属于协助人民政府从事行政管理工作提出了质疑。第三种意见和第四种意见则是从犯罪主体角度进行的论证。以上意见虽然立论角度不同，但其实都看到了对村干部在土地征收补偿费用涉嫌犯罪问题上影响定性的两个很重要的因素，即犯罪主体和犯罪对象问题。所以，归根结底，争论的焦点集中于两点：一是犯罪主体问题。村基层组织人员是否属于“其他依照法律从事公务的人员”。二是犯罪对象问题。“土地征收补偿费”是贪污罪和挪用公款罪的犯罪对象，还是侵占罪和挪用资金罪的犯罪对象。对此，笔者将在下面进行探讨。

法理评析

　　要正确认定村民委员会等村基层组织人员涉嫌征地补偿费犯罪的性质，需要区别不同情况，具体问题具体分析。明晰各个阶段、各个部分土地征收补偿费用的性质，以及村民委员会等村基层组织在各个阶段的主体身份。

一、 犯罪对象问题分析

　　在贪污罪、挪用公款罪与职务侵占罪、挪用资金罪的认定上，一个重要的区别点在于：犯罪对象是否为公共财产。《刑法》第九十一条明确规定了公共财产的范围：（一）国有财产；（二）劳动群众集体所有的财产；（三）用于扶贫和其他公益事业的社会捐助或者专项基金的财产。在国家机关、国有公司、企业、集体企业和人民团体管理、使用或者运输中的私人财产，以公共财产论。
　　《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定了征地补偿费用的构成：1、土地补偿费；2、安置补助费；3、地上附着物和青苗的补偿费。征地补偿费用在流转过程的不同阶段，即在支付前后（进入村财务帐目）和分配前后的属性是不同的。从土地征收补偿费用的来源看，凡经政府批准征地以及转让给国有单位用地所得到的补偿费用，其款项主要来源于政府或国有单位，因此，在进入村财务帐目之前，征地补偿费用属于国有财产，对此没有异议。但是，在进入村财务帐目之后，则需要具体分析。
　　首先，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条的规定：“土地补偿费归农村经济组织所有”。因此，土地补偿费支付后，即进入村财务帐目后，就属于村民委员会集体所有，系集体所有的公共财产。
　　其次，地上附着物和青苗补偿费按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条的规定：“地上附着物和青苗的补偿费归地上附着物和青苗的所有者所有”，因此在分配后显然归附着物和青苗所有人所有，属于私人财产，对此不可能成立村民委员会等村基层组织人员的职务犯罪。至于在进入村账务账目之后分配给所有人之前，村基层组织对此只是协助人民政府进行暂时管理，没有所有权，根据刑法第九十一条的规定：在国家机关、国有公司、企业、集体企业和人民团体管理、使用或者运输中的私人财产，以公共财产论，因此属于公共财产。
　　最后，征地安置补助费的情况比较复杂。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定：征地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置的补助费支付给集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。可见，征地安置补助费支付后可以分为三种情况：一是需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用，属于集体所有的公共财产，成为贪污罪和挪用公款罪的犯罪对象。二是由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；三是不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人同意后用于支付被安置人员的保险费用。后两种情形在支付后，属于个人财产，村民委员会等村基层组织人员的职务犯罪构成客体已经不复存在了。因此，后两种在费用分配或者处置后不涉及农村基层组织人员的职务犯罪问题。而第一种由农村集体经济组织管理和使用的征地安置补助费则成为关于适用立法解释争议的焦点。
　　安置补助费的性质到底如何？安置补助费是由省级以上人民政府确定的。按照土地管理法实施条例规定，征地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。市、县和乡（镇）人民政府应加强对安置补助费使用情况的监督。可见，农村集体经济组织对安置补偿费只是享有管理和使用权，而非所有权。安置补偿费只能用于失地农民的安置，而不能用作其他。同时，对安置补偿费的使用情况，乡镇人民政府享有监督权。这里的安置补偿费，其实质应理解为安置基金，属于公款性质。①因此，在征地安置补助费支付进入村账务账目后未作处置前，可以成为贪污罪和挪用公款罪的犯罪对象。

二、犯罪主体问题分析

　　贪污罪和挪用公款罪的犯罪主体都是国家工作人员。关于国家工作人员的范围，包括四类：1、在国家机关中从事公务的人员；2、在国家机关之外的其他国有单位从事公务的人员；3、国家机关以及其他国有单位委派到非国有单位从事公务的人员；4、其他依照法律从事公务的人员。农村基层组织人员不是国家工作人员，全国人大常委会《关于刑法第九十三条第二款的解释》的规定，村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事下列行政管理工作，属于刑法第九十三条规定的“其他从事公务的人员”：（一）……（四）土地征收补偿费用的管理：……因此，对于村民委员会等农村基层组织人员只有在从事全国人大常委会解释规定的事务，才存在依法从事公务的可能，才能成立以国家工作人员论的职务犯罪。从中可以发现，“从事公务”是判断是否属于国家工作人员或是以国家工作人员论的核心要素。所谓“公务”，主要表现在与职权相联系的公共事务以及监督、管理国有财产的职务活动。可见，要正确认定犯罪主体，关键是看村民委员会等村基层组织人员在土地征收补偿费用的管理的整个过程中（进入村财务帐目之前和之后）是否都是协助人民政府从事行政管理活动，亦即是否属于从事“公务”范畴。
　　在司法实践中，农村关系相对比较复杂，村干部处理事务既有日常的村集体事务，又有协助政府从事行政管理职能事务，而且人民政府与基层村组织之间往往又没有明确的特别是书面的委托关系，所以，难以区分村干部所从事的具体事务是否属于协助人民政府从事行政管理。②村民自治事务与“公务”并不是截然分开的，两者往往交织在一起，使得管辖权相对模糊。
　　征地补偿费用在支付前和支付中，即未进入村财务帐目之前，如果被村民委员会等农村基层组织人员非法占有、侵吞、挪用而构成犯罪的，按“其他依照法律从事公务的人员”论，符合构成贪污罪和挪用公款罪的犯罪主体资格，对此几乎没有什么争议。但是征地补偿费用支付到位后，即进入村财务帐目之后，村民委员会对该笔款项的管理、分配，是属于协助人民政府从事行政管理工作，还是履行村自治管理的职责，对此则存在意见分歧。
　　从上面第一部分对犯罪对象的分析，已经得出土地补偿费在支付进村财务帐目后，即名正言顺地成为集体财产。《中华人民共和国土地管理法实施条例》也未明确规定市、县、乡镇一级对此款项的使用情况的监督，其与村基层组织在土地补偿费的关系上告一段落。而根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条的规定：……村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产……。因此，农村基层组织人员对此项费用的管理应当属于自治或者经营事务，而非协助人民政府从事行政管理工作的公务。此种情况下，农村基层组织人员也就不属于“其他依照法律从事公务的人员”的范围。涉嫌犯罪的，不具有贪污罪和挪用公款罪的主体资格。
　　安置补助费是由省级以上人民政府确定的，其实质应理解为安置基金，属于公款性质，这在之前犯罪对象部分已有论述。再加上土地管理法实施条例规定，征地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。市、县和乡（镇）人民政府应加强对安置补助费使用情况的监督。可见，对安置补偿费的使用情况，乡镇人民政府享有监督权，其与村基层组织在此笔款项的关系上并未终结，村基层组织对安置补偿费的管理和使用，是在乡镇人民政府的监督之下。因而，可以确定，村民委员会等基层组织人员对安置补偿费用的管理和使用实际上是协助人民政府从事安置补偿费管理工作，属于公务行为。此种情况下，农村基层组织人员也就属于“其他依照法律从事公务的人员”的范围。涉嫌犯罪的，具有贪污罪和挪用公款罪的主体资格。
　　通过上述对犯罪对象和犯罪主体的具体分析，村民委员会等村基层组织在“土地征收补偿费用”的问题上涉嫌犯罪的性质有了一定的界定，对此类案件的管辖权有了进一步的明晰。但是，由于村财务管理比较混乱，各类款项互相混淆的情况比较常见，况且征地补偿费用各部分在其中也难以区分，办案实践中往往对被侵占挪用款项具体属于哪一部分争议较大。笔者认为，这是村干部的管理问题，部分款项被侵占挪用后尽管难以具体区分款项性质，但只要有征地补偿费的成份，其中不否认有国有财产的存在，检察机关应加以查处。在办案过程中发现不属于检察机关管辖的，再及时移送其他部门依法处理。这有利于最大限度地打击遏制村民委员会等农村基层组织人员在征地补偿款问题上的犯罪，从而维护农村社会稳定，保障农村经济健康发展。


参考文献：
① 参见刘岩《“土地征收补偿费用的管理”案件管辖权确认问题浅探》，载法学研究，2004.
② 参见倪集华、王家亮《对我省检察机关查处村干部涉土犯罪案件情况的调查》