从一份蹊跷的行政判决书说起

秦旭东


以下是辽宁省普兰店市人民法院［２０００］普行初字第９号判决书：
原告：韩振玺，……系普兰店市公安局交警大队警察……
……
被告：普兰店市公安局……
……
原告韩振玺不服被告普兰店市公安局１９９８年３月２日将其送往大连市安康医院进行精神病监护治疗限制其人身自由，向本院提起行政诉讼，本院受理后，依法组成合议庭，公开庭审了本案。……并已经审判委员会讨论通过。本案现已审理终结。

被告普兰店市公安局对原告进行监护治疗的事实和依据是：1997年以来，原告参与经营以其姐姐韩桂霜为法人代表的“圣仙舸”酒楼及水库，与当地政府和附近经营猪场的马景奎产生矛盾，导致马景奎上访。原告还多次冲击普兰店市公安局、普市政府、普市委会场，踢坏普兰店市公安局局长办公室的门，并在公安局院墙上挂草包皮，严重扰乱了办公秩序。原告行为已符合《人民警察法》第十四条、《大连市监护治疗管理肇事肇祸精神病人条例》的规定。因原告在1991年7月18日已经大连市精神疾病司法医学鉴定组鉴定为：偏执状态，应对采取医疗措施，以防不测。所以，我局研究后，向普兰店市委、市政府、大连市公安局作了汇报，决定第二次给原告进行精神疾病司法鉴定。我局提出申请后，1997年12月28日大连市精神疾病司法医学鉴定组（以下简称司法鉴定组）做出了第97048号鉴定书，结论：偏执性精神病，被鉴定人韩振玺数年来频繁上访，言行偏激，妨碍公务行为与疾病有直接因果关系，对其行为已丧失辨认及控制能力，故评定为无责任能力，因目前正处于本症发病期，建议采取监护性措施。据此，我局将鉴定结果及权利告知原告妻子李秀琴。1998年3月2日将原告送至大连市安康医院进行治疗。

原告韩振玺的诉讼请求是：撤销被告对其采取强制治疗精神病限制人身自由的行政行为，并赔礼道歉。恢复名誉，赔偿损失。

经审理查明，1997年以来，原告由于工作和生活上等原因，曾多次到被告处及普兰店市委、市政府上访未达到其满意，原告便采取了往被告墙上挂草包皮等行为。被告认为其行为违反了《中华人民共和国治安管理处罚条例》的有关规定，疑其患有精神性疾病，于1997年12月3日向大连市精神疾病司法医学鉴定组提出申请，要求对原告进行医学鉴定。该医学鉴定组接受了被告的委托于1997年12月28日作出了大精鉴字第97048号“大连市精神疾病司法医学鉴定书”，结论是“被鉴定人数年来频繁上访，言行偏激，妨碍公务行为与疾病有直接因果关系，对其行为丧失辨认及控制能力，故评定为无责任能力，因目前正处于本症发病期，建议采取监护性措施”，但未向原告及其家属宣告，鉴定书中也没有鉴定人签章等必要条件。被告据此依据《大连市监护治疗管理肇事肇祸精神病人条例》于1998年3月2日将原告送往大连市安康医院进行精神病监护治疗长达九个月，直到1998年12月1日将其放出，进行保外就医至今。但被告对原告入出院未给其下达任何法律手续和文书。在这期间原告家属曾多次要求被告对原告重新鉴定和变更监护人，1998年3月9日辽宁省公安厅纪律委员会也曾要求被告对原告家属的要求给予明确答复，但被告至今未给予任何答复。
另外，由于原告多次上访，1991年7月13日被告做出“关于韩振玺上访所提出问题的答复”，经医学专家观察，结论为韩振玺同志的精神是正常的。同年7月18日，司法鉴定组受被告（原名新金县公安局）的委托，在原告不知情的情况下，做出大精鉴字第91060号“精神疾病司法医学鉴定书”。结论是：偏执状态，建议采取医疗措施，以防不测。该鉴定书无鉴定人签章等必备要件。1992年3月7日得到普兰店市委信访办法给的5000元治疗费用，进行院外治疗。同年经原告要求，被告将其安排在普兰店市公安交通警察大队检车线工作。1997年12月3日至1998年1月5日，原告均在其工作岗位上工作，未出现检车错误和精神异常等情况。1997年10月份，普兰店市成立“五家联合调查组”（普兰店市政法委、纪检委、公安局、检察院、太平乡人民政府）对马景奎上访一案进行调查，调查后对被告认定的原告的违法予以否定。原告属二等甲级革命伤残军人，在工作中，曾多次获得“优秀共产党员”、“文明干警”等荣誉称号
。
上述事实，又被告业务档案、医学鉴定书、调查材料、荣誉证书、证人证言、工作纪录以及当事人的陈述笔录等证明材料在卷为凭，并已经开庭质证和本院的审查，可以才信。

本院认为，被告作为公安机关，有权对违反治安管理行为的人进行处罚。司法医学鉴定组未经鉴定委员会授权对无卷宗、案由、案号的案件当事人即原告作出无鉴定人签章的医学鉴定，是无法律效力的，被告在为向原告宣告的情况下，依据无法律效力的医学鉴定将其送往大连市安康医院，进行精神病监护治疗，是违法的。《大连市监护治疗管理肇事肇祸精神病人条例》（以下间称《条例》）第八条规定：‘经鉴定人确认为肇事肇祸的精神病人，住所的在本市内，由大连市公安局批准，送安康医院监护治疗；……县（市）区政府所在辖区内精神病医院设置安康病房，受治经大连市公安局批准的肇事肇祸精神病人。’1996年10月1 日实行的《中华人民共和国行政处罚法》第九条规定：‘……限制人身自由的行政处罚，只能由法律规定’。所以《条例》作为地方性法规，制定的限制人身自由的条款是无效的。被告依据无效的《条例》将原告送往大连市安康医院进行精神病监护治疗，也是违法的。《中华人民共和国民法通则》第十七条规定：‘无民事行为能力或者限制民事行为能力的精神病人，由下列人员担任监护人，（一）配偶，（二）父母，（三）成年子女……对担任监护人有争议的，由精神病人的所在单位或者住所地的居民委员会、村民委员会在亲属中指定……’。原告有监护人是无可争议的，被告作为原告单位在未经征得原告监护人的同意，私自变更监护人，本身就是违法，将原告送往大连市安康医院进行精神病监护治疗，更是违法的。但被告称将原告送往大连市安康医院进行精神病监护治疗，属于其内部行为，本院予以维持。为了维护和监督行政机关依法行政，保护当事人的合法权益，故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（一）项之规定，判决如下：维持被告普兰店市公安局1998年3月2日将原告韩振玺送往大连市安康医院进行精神病监护治疗的行政行为。
……

从头看到完，不禁觉得这份判决书很是蹊跷。法院对案件事实作了认定，并对法律关系进行了分析和认定，指出被告的一序列行为都是违法的，在判决结论做出之前，似乎一切都是对原告有利的，但在最后的要害关头，法官以一百八十度的大转弯来了一个“但书”，认为被告的行为属“内部行为”，“予以维持”，判决原告败诉。对此，我将按以下的顺序进行一番分析，以期能得出自己对本案的一些看法。

一．被告普兰店公安局行为的性质

法院认为被告的行为属“内部行为”，同时在判决书的最后“维持……的行政行为”，对此我们怎么认识呢？行政主体的所有行为，包括法律行为和事实行为，其中法律行为包括行政法律行为和民事法律行为，行政法律行为又包括内部行政行为 和外部行政行为。按照目前学界和实务界的一致认识，受行政法调整的只是外部行政行为，即行政主体运用行政权对行政相对人做出的影响行政相对人权利义务的法律行为。内部行政关系主要是指上下级行政机关之间的关系和行政机关与国家公务员之间的关系，其中后者主要涉及录用、退休、辞职、工资、福利等特殊劳动关系，考核、晋升、绛职、调动、奖处等职务关系和公务员的岗位分配、工作安排、工作请示报告等一般工作关系。显然，普兰店市公安局韩振玺送往大连市安康医院进行精神病监护治疗的行为，不属于一般工作关系的范畴。如果说比较牵强地联系到特殊劳动关系、职务关系的话，也这可能有两种考虑：一是普兰店市公安局作为原告的所在单位以监护人的身份对其进行监护治疗；二是原告因职务上违犯纪律而受到内部处分。我们从判决书中可以看出，原告即使是确实患有精神疾病，也并不是在工作当中或者因工作的原因患病的，和其职务、工作没有关系，而被告明确指出原告是“扰乱办公秩序”、“妨碍公务”，违反了治安管理秩序，因此才根据《人民警察法》和《大连市监护治疗管理肇事肇祸精神病人条例》采取措施的。这里被告明显是以行政主体的身份行为的，原告也是处于行政相对人的地位上，并不属于特殊劳动关系中的情况。另外原告不是因职务上的事项违法违纪，被告采取的措施已经涉及公民的人身自由，显然不是内部行政处分。所以，被告的行为并不属于以上所说的内部行政行为。

另外，法院在法律分析过程中提及行政处罚法，又似乎是认为被告的行为是行政处罚。我们知道，行政处罚是指行政主体对行政相对人违反行政管理秩序的行为做出的有关人身的、财产的或者其他形式的法律制裁。行政处罚的一个显著特征是其强烈的制裁性，目的在惩戒和教育违法者。本案中，原告确实有违反行政管理秩序的行为，但被告是在怀疑其有精神疾病的情况下，经过司法医学鉴定而将其送往大连市安康医院进行精神病监护治疗的，并不是基于行政职权以惩戒为目的而对其进行法律制裁的，因此不属于行政处罚。

我们认为，被告的行为属于强制治疗——行政强制的一种。从广义上说，行政强制是指行政机关为维护社会秩序，预防危害社会事件的发生，制止与消除危害社会事件的扩大和继续存在，或者是为执行业已生效的具体行政行为，而采取的强制性的具体行政行为，包括非执行性的强制性措施与执行性的强制措施。狭义的行政强制行为一般仅指非执行性的强制性措施，包括即时强制、行政调查中的强制及其它一般性行政强制措施，其主要目的不在于惩罚、制裁，而是为预防或制止危害社会行为、事件的发生。虽然其也是对公民人身自由或财产的一种限制，但毕竟不同于行政处罚。强制治疗主要是针对传染性疾病患者、吸毒者和精神疾病患者的。本案中，被告是根据司法医学鉴定认定原告为精神病人而采取精神病监护治疗措施的，其行为是否合法有效我们暂先不予考虑，但其行为性质是属强制医疗无疑的。

二．被告普兰店公安局的行为主体资格

公安机关是行政机关是肯定无疑的，虽然也有观点认为公安机关在刑事侦查中同时也是司法机关，但此案显然不涉及刑事司法，普兰店市公安局是以行政机关的身份做出行为的。根据《人民警察法》的规定，公安机关的任务是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动。该法第７条还规定：“公安机关的人民警察对违反治安管理或者其他公安行政法律、法规的个人或者组织，依法可以实施行政强制措施、行政处罚。”关于行政强制措施（非执行性行政强制），《人民警察法》第９、１４、１５和１７条均有规定。此外，《治安管理处罚条例》、《海关法》、《戒严法》、《集会游行示威法》及其实施条例、有关强制性教育改造行政措施的法律法规也有相关规定。由此可见，公安机关是可以实施行政强制行为的一般行政主体。就有关精神病人的强制治疗措施而言，法律中只有《人民警察法》第十四条有较为明确的规定：“公安机关的人民警察对严重危害公共安全或者他人人身安全的精神病人，可以采取保护性约束措施。需要送往指定的单位、场所加以监护的，应当报请县级以上人民政府公安机关批准，并及时通知其监护人。”除此之外就是有立法权的各地方的立法机关制定的一些地方性法规，比如本案中提到的《大连市监护治疗管理肇事肇祸精神病人条例》。强制治疗无疑是一种限制公民人身自由的行政强制措施，按照《立法法》第八条的规定，对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚只能由法律规定，行政法规、地方性法规都无权规定。由于我国目前行政强制法制还不完善，我们可以认为，作为法律的《人民警察法》已经做出了关于精神病人强制治疗的规定，关于其具体实施和程序等规定，只要地方性法规的规定不同上阶位法相冲突，没有违反行政法的基本原则，是可以适用的。

对精神病人，尤其是肇事、肇祸精神病人的监护、治疗和管理，关系到社会秩序、人民生命财产安全和精神病人的合法权益。按照《大连市监护治疗管理肇事肇祸精神病人条例》的规定，精神病人的监护人、家属或其所在单位，精神病人住所地的居民委员会、村民委员会以及卫生、公安、民政部门，应加强对精神病人的治疗、监护和管理，预防精神病人肇事、肇祸。对精神病人的治疗、监护和管理是监护人及相关单位组织的义务，但鉴于监护人的人身关系属性，我们应当认为这些也是监护人（主要是精神病人的亲属）的权利，尤其是强制治疗涉及公民人身自由，更应当尊重家属的意见，严格遵循法定程序。条例中规定的肇事精神病人和肇祸精神病人是不同的概念，前者是指不能辨认或者不能控制自己行为而违反治安管理处罚条例后果较重的精神病人，后者则是已经达到违反刑法和其他严重危害社会治安的程度，因此对其应有不同对待。对肇事的精神病人，应由其监护人、家属送医院诊治，拒不送往医院诊治的，由其住所地公安机关强制送往卫生部门所属医院诊治；对肇祸的精神病人，必须由精神病医院强制治疗。

在本案中，即使我们暂先不考虑司法医学精神病鉴定的合法性和有效性，假定原告为精神病人，其行为也仅仅构成“肇事”，对其监护、治疗和管理首先应由其监护人负责。而按照法律关于监护人确定的一般原则，监护人首先应当是配偶、父母和成年子女等近亲属。本案中，显然普兰店市公安局无论是作为原告“所在单位”还是“当地公安机关”，都没有资格“抢先”作为原告的监护人。所以，普兰店市公安局只能是作为行政主体，基于法定职权来处理对精神病人的监护、治疗和管理等相关事宜。

三．关于精神病医学鉴定的性质及相关行政确认行为的可诉性探讨

本案中，被告对原告采取强制治疗措施的前提和基础是大连市精神疾病司法医学鉴定组做出的司法医学鉴定。因此我们先要认识清楚精神病医学鉴定的性质。司法精神病学鉴定指运用临床精神病学、法学的理论和技术，就案件中的被告或其他诉讼参与人的精神状态所进行的鉴定，鉴定的主要内容涉及刑事责任能力、民事行为能力、诉讼能力、作证能力、性自我防卫能力、受处罚能力等。它是在司法活动当中为诉讼提供相关人员的行为能力、责任能力的证明的活动，鉴定的结论可以作为法定证据。本案中的精神病医学鉴定不是发生在诉讼中，而是行政机关在治安管理活动中为确定行政相对人的精神状态而申请司法医学鉴定机构进行的鉴定。目前我国的法医学鉴定体制很不完善，司法活动当中的司法医学鉴定相对有一定的规范调整，行政执法当中的则很不规范。比如，对有肇事行为的可疑精神病人，须经两名以上精神病科专业医生（其中至少一名应是主治医师以上）诊断，确认是精神病人的，才能予以强制住院治疗。这里的“诊断确认”属于什么性质呢？是具有法律意义的“确认”，还是仅仅作为行政机关采取措施的事实证据？如果是仅作为证据，那么行政机关据此作出行政行为是否意味着其中有一个采用该证据从而确认某种法律事实或者法律关系的过程呢？

本案中普兰店市公安局“申请”大连市精神病司法医学鉴定组作出鉴定的行为又属于什么性质呢？从判决书中可以看到“该鉴定组接受了被告的委托”这样的用语，我们似乎可以认为法院并没有把该鉴定视为直接具有法律意义的认定。由于精神病医学鉴定涉及公民的法律行为能力和责任能力的认定，从而行政主体据此作出的行为都会影响到公民的权利义务，因而这种认定往往具有法律上的效果。如果作出这种认定行为的主体是行政主体，则我们认为该行为属于行政确认行为。按照行政法的一般理论，行政确认是指行政主体依法对行政相对人的法律地位、法律关系或有关法律事实进行甄别，给予确认、认定、证明（或者否定）并予以宣告的具体行政行为。本案中，公安机关显然是行政主体，而大连市精神病司法医学鉴定组的主体性质则不太清楚。但是，即便如此，既然普兰店市公安局“申请”大连市精神病司法医学鉴定组作出鉴定，不管鉴定组作出鉴定的行为属于何种性质，只要具有公安局据此确认被鉴定人为精神病人的行为，我们就可以认定这当中必然存在一个行政确认行为。如果没有这个“中间行为”，公安局就不能从法律上认定被鉴定人为精神病人，其接下来采取的行政强制行为就没有法律依据，这显然是不符合法治要求的。当然，对精神病人的认定中的行政确认行为同交通事故和火灾原因的认定中的情况很相似，是一种特殊性质（技术鉴定性）的行政确认行为，或者说是一种准行政确认行为。因为精神病医学鉴定本质上属于技术鉴定，是对客观事实的认定，但经过“法律的加工”，即在技术鉴定的基础上，经过行政主体依行政职权加以认定从而确认某种法律事实或者法律关系，它就成为了一种具体行政行为。需要强调的是，这里我们不是认为精神病医学鉴定属于行政确认行为，而是说行政主体据此鉴定作出行政行为的过程当中从法律上说存在着一个行政确认行为。这里，精神病医学鉴定＋行政主体的确认，就构成了一个行政确认行为。所以，有关肇事肇祸精神病人监护治疗的条例规定，受害人、肇事人和他们的家属对“诊断结果”提出异议的，可向有关精神病司法医学鉴定领导小组申请“复核”。这里的“复核”是不是行政复议呢？我们目前难于搞清楚，但是，由于行政确认行为的存在，有关当事人当然可以通过复议或者诉讼渠道提出自己的异议。

一般情况下，首先有行政确认行为，然后行政机关才能据以作出有关处理决定。按照现代法治国家的要求，政府的每一个行政行为都应符合法律规定；只要法律没有明确将有关行为排除在司法审查的受案范围之外，法院就有权对其进行审查。所以，行政确认行为应当是在行政诉讼管辖范围之列的。当然，对纯粹的精神病医学鉴定，并不存在可诉性的问题。但是，由行政确认行为的特殊性决定，司法机关的司法审查也有其特殊性。行政确认是对事实或法律关系的证明，并不是作出一个决定，因而不存在适用法律的问题；由于是确认而非决定，无权确认的机关或主体作出的确认，对当事人或其他决定而言都没有羁束力，因而也不存在主体是否合法的问题；行政确认是否违法，只能从程序方面审查。因此，法院代替行政机关对事实进行判断，只能够对其进行认定的过程、所履行的程序和其认定的动机方面进行合法性审查。涉及具体的技术性问题，法院则不应当轻易介入这是对法院就行政行为进行审查必然要求的一个界限。从行政诉讼的判决形式来说，对行政确认行为进行审查，应当是形式审。审查之后，法院不能代替行政机关重新作出认定，只能判决该确认行为违法从而予以撤销，或同时责令行政机关重新作出新的确认行为。

国家发展和改革委员会 环境保护部


国家发展改革委 环境保护部关于印发《河流水电规划报告及规划环境影响报告书审查暂行办法》的通知

发改能源[2011]2242号


各省、自治区、直辖市发展改革委、能源局、环境保护厅，水电水利规划设计总院：

为做好河流水电规划报告及规划环境影响报告书的审查工作，明确审查原则、审查程序和组织形式，保障审查的客观性、公正性和科学性，促进水电建设健康有序发展，国家发展改革委和环境保护部制定了《河流水电规划报告及规划环境影响报告书审查暂行办法》，现印发实施。
附件：河流水电规划报告及规划环境影响报告书审查暂行办法




国家发展改革委

环 境 保 护 部

二〇一一年十月十八日




河流水电规划报告及规划环境影响报告书审查暂行办法
第一章总则
第一条为规范河流（河段）水电规划报告及规划环境影响
报告书的审查工作，明确审查原则、审查程序和组织形式，保障
审查的客观性、公正性和科学性，依据国家有关法律法规，结合
水电规划的特点，制定本办法。
第二条本办法适用于我国主要河流的水电规划。主要河流
包括大型河流、跨国境河流和主要跨省界（含边界）河流，具体
范围由国家发展改革委另行制定。
第三条河流（河段）水电规划是水电开发建设的基本依据，
必须贯彻全面协调、统筹兼顾、保护生态、发挥综合效益的原则，
实现人与自然和谐相处，促进经济社会可持续发展。河流（河段）
水电规划环境影响评价是水电规划工作的重要组成部分，应当对
规划实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预
防或者减轻不良环境影响的对策和措施，并给出明确的环境影响
评价结论。
第四条国家发展改革委负责国家主要河流（河段）水电规
划的安排、管理和审批工作。国家能源局负责水电规划的行业管
理和组织实施工作。环境保护部会同国家发展改革委负责水电规
划环境影响报告书的审查召集工作。
第五条国家发展改革委委托中国水电工程顾问集团公司
（以下简称中国水电顾问集团）负责招标确定大中型河流（河段）
水电规划的编制单位和环境影响评价单位，以及规划编制工作协
调和成果验收。
第六条中国水电顾问集团应在河流（河段）水电规划工作
完成后的30 日内，将规划报告报国家发展改革委，并将规划环境
影响报告书一并附送。同时，应将水电规划环境影响报告书报送
环境保护部进行审查。
国家能源局可根据需要组织专家对水电规划报告技术方案先
行进行审查。
第七条河流水电规划报告及规划环境影响报告书审查工作
应遵循全面、客观、公正、科学的原则。水电规划报告和水电规
划环境影响报告书的结论及审查意见是规划审批决策的重要依
据。
第二章水电规划环境影响报告书审查
第八条水电规划环境影响报告书的审查应依据国家有关环
境保护的法律、法规和政策，从经济、社会和环境可持续发展的
角度，结合流域环境特征和水电规划特点，全面评价规划实施后
对相关区域、流域生态系统产生的整体影响，对环境、人群健康
产生的直接和潜在影响，规划实施的经济效益、社会效益与环境
效益的关系。
第九条环境保护部会同国家发展改革委召集有关部门代表
和专家组成审查小组，对国家主要河流（河段）水电规划环境影
响报告书进行审查，提出书面审查意见。召集审查前，根据需要
组织现场踏勘、专家咨询、座谈研讨等审查准备工作。
第十条审查小组的专家从环境保护部依法设立的环境影响
评价审查专家库内的相关专业、行业专家名单中随机抽取，应当
包括环境影响评价、水文水资源、水环境、生态、生物多样性、
地质环境、规划等方面的专家。审查小组中的专家人数不少于审
查小组总人数的二分之一。
环境保护部对专家库内的专家进行动态管理，在更新和补充
相关专业、行业专家名单时，征求国家发展改革委的意见。
第十一条审查小组应当客观、公正、全面、科学、独立地
对水电规划环境影响报告书提出审查意见。
审查意见应当包括下列内容：
（一） 基础资料、数据的可靠性和代表性；
（二） 评价方法的适用性和适当性；
（三） 环境影响分析、预测和评估的合理性和可靠性；
（四）预防或者减轻不良环境影响的对策和措施的合理性和
有效性；
（五）公众意见采纳情况及改进措施的有效性；
（六）环境影响评价结论的科学性；
（七）从社会、经济和环境可持续发展的角度对水电规划的
合理性、可行性的总体评价与优化调整建议，及方案实施建议。
审查意见应当经审查小组四分之三以上成员签字同意，方可
通过。审查小组成员有不同意见的，应当如实记录和反映。
第十二条有下列情形之一的，审查小组应当提出不予通过
环境影响报告书的意见：
（一）依据现有知识水平和技术条件，对规划实施可能产生
的不良环境影响的程度或者范围不能做出科学判断的；
（二）规划实施可能造成重大不良环境影响，并且无法提出
切实可行的预防或者减轻对策和措施的。
第十三条环境影响报告书有下列情形之一的，审查小组应
当建议退回修改：
（一）基础资料、数据失实的；
（二）评价方法选择不当的；
（三）对不良环境影响的分析、预测和评估不准确、不深入，
需要进一步论证的；
（四）预防或者减轻不良环境影响的对策和措施存在严重缺
陷的；
（五）环境影响评价结论不明确、不合理或者错误的；
（六）未附具对公众意见采纳与不采纳情况及其理由的说明，
或者不采纳公众意见的理由明显不合理的；
（七）内容存在其他重大缺陷或者遗漏的。
第十四条环境保护部在收到规划环境影响报告书后，商国
家发展改革委在30 日内组织审查。中国水电顾问集团应依据审查
意见组织有关单位，对水电规划报告和环境影响报告书进行补充、
修改和完善，对审查意见采纳情况作出说明，并将有关材料上报
国家发展改革委和环境保护部。
第十五条国家发展改革委在审查和审批水电规划报告时，
对环境影响报告书结论以及审查意见不予采纳的，应当逐项就不
予采纳的理由作出书面说明，并存档备查。
第三章水电规划报告审查
第十六条水电规划报告的审查应依据国家有关法律、法规、
政策和技术规范，按照水资源综合利用的要求，从经济社会发展
需要、工程技术条件、水库淹没与移民安置、生态环境影响、工
程投资以及发电效益、综合利用效益、社会效益等方面，综合比
选各规划方案，全面分析水电规划实施的科学性、合理性、协调
性和可行性。
第十七条国家发展改革委商有关部门设立水电规划报告审
查专家库。专家库成员应当包括水文泥沙、地质、水环境、水资
源、水生生物、陆生生物、生态、动能经济、规划、移民、航运、
水工、机电、施工、造价、电力系统、宏观经济、能源政策研究
和管理等方面的专家。
第十八条国家发展改革委负责召集有关部门代表、河流规
划涉及的省级人民政府代表和审查专家组长组成审查领导小组，
对审查中的重大问题进行协调。
国家发展改革委委托水电水利规划设计总院（以下简称水规
总院）负责审查具体工作，由其组织成立审查专家组，提出审查
意见。审查会召开前，水规总院应组织有关部门代表和专家进行
现场查勘。
第十九条参加审查的专家应当从专家库内相关专家名单
中，综合考虑水电规划的专业要求，以随机抽取的方式确定。
第二十条审查会议一般应包括大会汇报、专家和代表评审、
大会审议等程序。专家评审可按专业分组进行。审查会议应充分
听取和综合考虑各方意见。
第二十一条水电规划报告审查意见应当包括下列内容：
（一）该河流（河段）开发任务的合理性和全面性；
（二）对水文、地质、水库淹没、移民安置、环境保护等开
发条件的评价；
（三）从国民经济发展需要、水资源综合利用、工程技术条
件、移民安置、环境影响等方面对推荐梯级开发方案的梯级布置、
开发规模和开发方式的合理性、可行性的综合评价；
（四）对水电规划的环境影响评价结论及审查意见的采纳情
况；
（五）规划实施方案和近期工程安排的合理性以及下步工作
建议。
第二十二条水电规划报告有下列情形之一的，不得予以通
过：
（一）河流（河段）开发任务论证不正确或不全面，不能满
足水资源综合利用的基本要求的；
（二）水文、地质、水库淹没和生态环境等基础资料不可靠，
代表性差，不能够支撑规划方案的科学性和可靠性的；
（三）梯级布置方案存在重大安全隐患，没有有效的防范措
施的；
（四）梯级布置方案不合理，经济性差，国民经济评价不可
行的；
（五）没有开展规划环境影响评价工作或者规划环境影响报
告书未经过审查的；
（六）报告不符合水电规划编制规程要求的。
第二十三条审查会后，水规总院应在10 日内将审查情况及
审查意见报国家发展改革委。
第二十四条国家发展改革委根据国家能源建设和经济社会
发展的需求，综合考虑规划成果、规划环评结论及其审查意见，
按国家有关规定和要求对水电规划进行审批。
第四章规划变更审查及后评价
第二十五条已经批准的河流（河段）水电规划在实施范围、
梯级布局、开发方式等方面进行重大调整或者修订的，该规划的
编制单位应当按照本办法的规定重新审查和报批水电规划报告及
水电规划环境影响报告书。
第二十六条国家发展改革委委托水规总院负责组织对水电
规划实施情况进行跟踪，并适时开展补充论证和跟踪评价工作。
第五章罚则
第二十七条负责水电规划编制管理的单位应依有关法律法
规及本办法规定，通过招标程序，科学、公正、合理确定规划编
制单位和规划环评单位。相关单位的工作人员如有徇私舞弊情形
的，应追究其行政责任；构成犯罪的，依法追究其刑事责任。
第二十八条负责组织开展水电规划审查的单位，应依照法
律法规规定开展审查组织工作。有下列情形之一的，国家发展改
革委可以取消其委托，并依据有关规定做出相应处罚：
（一）水电规划审查工作有重大失误；
（二）水电规划审查成果质量低劣；
（三）审查过程中有违反本办法规定的行为；
（四）其他违反国家法律法规规定的行为。
第二十九条审查专家应以科学、客观、公正的态度参加审
查工作，在审查过程中不受任何干扰，独立、负责地发表观点和
提出意见。对于违反职业道德、徇私舞弊和本办法规定或国家法
律法规规定的，依据情节轻重对其提出批评或取消其专家资格。
第六章附则
第三十条国家主要河流以外河流（河段）水电规划报告及
规划环境影响报告书的审查，可参照本办法执行。
第三十一条本办法由国家发展改革委、环境保护部负责解
释。
第三十二条本办法自发布之日起执行。